23 июня Конституционный Суд провозгласил Постановление № 42-П/2026, которым признал не соответствующим Конституции РФ Постановление Правительства РФ «О внесении изменений в перечень видов и категорий самоходных машин и прицепов к ним, в отношении которых уплачивается утилизационный сбор, а также размеров утилизационного сбора» № 938, которым утилизационный сбор был повышен без месячного срока адаптации.
Поставка товара до повышения утильсбора
Напомним, ООО «Терра Групп» является дилером сельскохозяйственной техники в России. В январе 2023 г. общество заключило с казахстанским импортером договор поставки 34 тракторов стоимостью более 6 млн евро, а в марте подписало спецификации к нему, внеся авансовый платеж.
После поставки товара «Терра Групп» представила расчет утилизационного сбора в таможенный орган на сумму 4,3 млн руб. Однако он принят не был, поскольку 9 июня 2023 г. было опубликовано Постановление Правительства РФ «О внесении изменений в перечень видов и категорий самоходных машин и прицепов к ним, в отношении которых уплачивается утилизационный сбор, а также размеров утилизационного сбора» № 938, вступившее в силу с 1 июля 2023 г. и увеличившее размер сбора за счет повышения коэффициентов. По новым правилам базовая ставка и коэффициент утильсбора стали определяться на дату подачи соответствующего расчета в таможенный орган. Так как «Терра Групп» это сделала 6 июля, обществу было предложено уплатить утильсбор в размере около 17,5 млн руб.
Не согласившись с этим, общество обратилось в арбитражный суд. Оно указывало, что согласно налоговому законодательству акты Правительства РФ вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их опубликования, за исключением прямо предусмотренных случаев, улучшающих положение плательщика сбора. Суд в удовлетворении заявленных требований отказал. Апелляция отменила данное решение, но суд округа согласился с первой инстанцией. Судья ВС отказал в передаче кассационной жалобы в Судебную коллегию по экономическим спорам.
Обращение в КС и предмет его рассмотрения
ООО «Терра Групп» посчитало, что п. 2 Постановления Правительства РФ № 938, а также подп. «б» п. 11.4 Правил взимания, исчисления, уплаты и взыскания утилизационного сбора в отношении самоходных машин или прицепов к ним, а также возврата и зачета излишне уплаченных или излишне взысканных сумм этого сбора, утвержденных Постановлением Правительства от 6 февраля 2016 г. № 81, не соответствуют Конституции, поскольку на практике они допускают применение акта Правительства РФ, увеличивающего размеры утильсбора, ранее чем через месяц после его опубликования к отношениям, возникшим до даты его вступления в силу.
Общество также отметило, что предложенный Правительством РФ механизм установления даты, на которую определяются базовая ставка и коэффициент утильсбора, приводит к дискриминации лиц, осуществляющих ввоз не подлежащего декларированию товара. Размер утильсбора для таких лиц привязан не к дате ввоза, а к дате подачи расчета; для лиц, незаконно не задекларировавших товар, датой определения размера утильсбора будет дата ввоза товара, т.е. более ранняя дата.
Конституционный Суд указал, что п. 2 Правительства РФ № 938 и подп. «б» п. 11.4 Правил взимания утилизационного сбора являются предметом его рассмотрения в той мере, в какой они предусматривают вступление в силу нормативного правового акта Правительства РФ, повышающего коэффициент расчета размера утилизационного сбора, до истечения месяца с момента официального опубликования этого акта и распространяют свое действие на тех плательщиков, которые ввезли самоходные машины в период действия прежнего коэффициента, а также в той мере, в какой они для целей исчисления суммы утилизационного сбора предполагают применение базовой ставки и коэффициента расчета размера утилизационного сбора, которые действуют на день подачи в таможенный орган расчета его суммы в отношении самоходных машин, если таковые не подлежат таможенному декларированию при ввозе в Россию.
Правовая позиция КС
Постановление Правительства РФ № 938
Конституционный Суд отметил, что утилизационный сбор уплачивается по факту совершения плательщиком хозяйственного действия – ввоза транспортного средства в Российскую Федерацию или производства транспортного средства на ее территории. Вместе с тем для него не определен налоговый период, который, например, для акцизов составляет один месяц. Это указывает на сходство данного платежа со сборами, поскольку характеризует его как разовый обязательный взнос, взимаемый с организаций и с физлиц, уплата которого служит одним из условий введения в оборот ввезенного или произведенного транспортного средства, обусловлена осуществлением в пределах территории, где введен данный платеж, отдельных видов хозяйственной деятельности с участием этого транспортного средства и предполагает совершение публичным субъектом определенных действий в целях обеспечения экологической безопасности в связи с такой хозяйственной деятельностью.
Как и налоги и сборы, прямо поименованные в НК РФ, данный платеж, как указал Конституционный Суд, зачисляется в бюджет бюджетной системы Российской Федерации, хотя он и отнесен Бюджетным кодексом, в отличие от первых, к неналоговым доходам федерального бюджета. Это в том числе означает, что утилизационный сбор, как и налоги и сборы, не имеет целевого характера, поскольку, по общему правилу, в силу принципа единства кассы зачисление всех поступлений в бюджет осуществляется на единый счет бюджета и с него же идут все перечисления из бюджета, а согласно принципу общего покрытия расходов бюджетов они не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета.
С учетом того, что утилизационный сбор взимается не только в связи с таможенным оформлением ввоза товара, но и в связи с перемещением товара в пределах таможенной территории или с производством товара, данный платеж, как указал КС, имеет природу, которая, хотя и отличает его от таможенных пошлин, в отдельных случаях могла бы оправдывать изменение его величины в сокращенные сроки, тем более что ранее им признавалась допустимость принятия Правительством РФ мер оперативного регулирования внешнеэкономической деятельности на территории России (определения № 294-О/2000 и № 947-О-О/2009).
Поскольку же утилизационный сбор взимается в целях обеспечения экологической безопасности, в том числе для защиты здоровья человека и окружающей среды от вредного воздействия эксплуатации транспортных средств, с учетом их технических характеристик и износа, предполагается возможность прогнозировать необходимость корректировки его размера и заблаговременно вносить изменения в нормативное регулирование. Это само по себе позволяет, по общему правилу, избегать непредвиденного существенного повышения такого сбора в кратчайшие сроки. Кроме того, принимая во внимание неконкретизированный характер указанных целей и обозначенные принципы построения бюджетной системы, можно усмотреть признаки регулятивного характера утилизационного сбора. И вместе с тем, не отрицая регулятивного характера сборов (Постановление КС № 11-П/2013, касающееся госпошлины), нельзя сделать вывод о наличии достаточных оснований для исключения утилизационного сбора из-под гарантий недопустимости придания обратной силы законам, повышающим размеры налогов и сборов, и веских причин для нераспространения на него правовых позиций Суда, развивающих предписания ст. 57 Конституции.
Таким образом, поскольку отсутствуют основания для выведения такого обязательного публичного платежа, как утилизационный сбор, за рамки вытекающих из Конституции и правовых позиций Конституционного Суда гарантий прав плательщиков налогов и сборов, внесение публичным субъектом изменений, влекущих увеличение размера этого сбора, требует обеспечения разумного срока вступления в силу соответствующего нормативного правового акта.
Акты законодательства о сборах по общему правилу вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования. Схожие гарантии относительно порядка вступления в силу нормативных правовых актов, в том числе повышающих размеры обязательных публичных платежей, предусмотрены не только в законодательстве о налогах и сборах. Согласно ч. 3 ст. 6 Закона о таможенном регулировании в общем случае акты законодательства России о таможенном регулировании и иные правовые акты в сфере таможенного регулирования вступают в силу не ранее чем по истечении 30 дней после дня их официального опубликования. В такие же сроки по общему правилу вступают в силу решения Комиссии ЕАЭС.
В соответствии с п. 2 Постановления Правительства РФ № 938 оно вступило в силу с 1 июля 2023 г. С учетом того, что оно было опубликовано на «Официальном интернет-портале правовой информации» 9 июня 2023 г., у плательщиков имелся некоторый период для адаптации к повышению утилизационного сбора, заметил Конституционный Суд. Однако этот период был менее месяца, что оказалось значимым для дела заявителя: в случае вступления изменений в силу по истечении месяца со дня опубликования данного постановления он имел бы возможность уплатить сбор в размере в четыре раза меньшем.
КС заметил, что, наделяя Правительство РФ полномочиями по установлению размеров утилизационного сбора с учетом введенных законом критериев, законодатель вместе с тем не определяет специального порядка вступления в силу соответствующих актов Правительства РФ, равно как и не делает отсылок к положениям налогового законодательства, регулирующим порядок вступления в силу актов законодательства о сборах.
С учетом природы утилизационного сбора в рамках действующей системы нормативного регулирования его уплаты, по мнению Конституционного Суда, отсутствуют достаточные основания для того, чтобы срок вступления в силу нормативного правового акта, повышающего размер подлежащего уплате утилизационного сбора, был меньше определенного налоговым законодательством срока для вступления в силу актов законодательства о сборах. Иное приводило бы к нарушению конституционных принципов, лежащих в основе экономической системы и правового статуса субъектов экономической деятельности, на которых возложена обязанность по уплате обязательных публичных платежей в связи с ее осуществлением.
При этом, устанавливая срок вступления в силу изменений, влекущих существенное увеличение размера утилизационного сбора, Правительство РФ должно иметь возможность не только ориентироваться на минимальный нормативно определенный срок, соответствующий природе данного платежа, но и установить больший срок для адаптации плательщиков к новым условиям хозяйствования. В то же время в случае принятия акта, влекущего снижение размера утилизационного сбора или иным образом улучшающего положение плательщиков, Правительство РФ должно обладать возможностью иным образом определить порядок введения такого акта в действие и возможностью придать ему обратную силу.
Таким образом, Конституционный Суд признал, что п. 2 Постановления РФ № 938 не соответствует Конституции в той мере, в какой в системе правового регулирования, не определяющей специальных правил введения в действие актов, влекущих увеличение размера утилизационного сбора, он, устанавливая срок менее месяца для вступления в силу таких изменений, не может рассматриваться как обеспечивающий необходимый адаптационный период, соответствующий природе этого обязательного публичного платежа. Законодателю надлежит определить правила вступления в силу и правила действия во времени нормативных правовых актов об утилизационном сборе с учетом потребности в обеспечении необходимого и достаточного срока для адаптации плательщиков, в частности для случаев повышения размера данного платежа. До принятия соответствующего регулирования подлежат применению сроки вступления в силу, установленные ст. 5 НК в отношении актов законодательства о сборах.
КС счел нужным указать, что Постановление Правительства РФ № 938 сохраняет свое действие, но подлежит применению по истечении одного месяца со дня его официального опубликования.
Порядок исчисления суммы утилизационного сбора
В рамках предоставленных ст. 24.1 Закона об отходах производства и потребления полномочий, отметил Суд, Правительством РФ утверждены Правила взимания, исчисления, уплаты и взыскания утилизационного сбора, а также возврата и зачета излишне уплаченных или излишне взысканных сумм.
Подпункт «б» п. 11.4 Правил устанавливает, что для целей исчисления суммы утилизационного сбора применяются базовая ставка и коэффициент расчета его размера, действующие на день подачи в таможенный орган расчета его суммы в отношении самоходных машин или прицепов, если самоходная машина или прицеп не подлежат таможенному декларированию при ввозе в Россию. В случае же их декларирования размер утилизационного сбора определяется на дату регистрации таможенной декларации, а в случае недекларирования, если они подлежат таковому, или неподачи в должный срок расчета суммы утилизационного сбора – на день пересечения ими границы либо, если этот день не установлен, на первый документально установленный день нахождения самоходной машины или прицепа на территории РФ.
Тем самым, заметил Суд, Правительство РФ по-разному определяет дату для расчета размера утилизационного сбора в зависимости от характера ввоза товара. Следовательно, одно и то же лицо, ввозящее аналогичные товары в Российскую Федерацию в один и тот же день, но разными способами, может оказаться в ситуации уплаты утилизационного сбора в разном размере в отношении каждого из таких товаров.
С учетом того, что уплата обязательных публичных платежей является следствием экономической деятельности конкретного лица, которое самостоятельно определяет ее содержание и хронологию своих действий, само по себе такое разграничение дат, на которые производится исчисление размера утилизационного сбора, не выглядит произвольным, указал Конституционный Суд. Вместе с тем соответствующая дата, исходя из особенностей этого сбора, должна быть в максимальной мере приближена к дате фактического пересечения товаром госграницы. Потому в равной степени отступлением от этой даты является как день регистрации таможенной декларации при ввозе товара на территорию ЕАЭС в страну, отличную от Российской Федерации, так и день подачи расчета суммы утилизационного сбора, который подается после пересечения товаром границы РФ.
При этом, указал Суд, добросовестные плательщики утилизационного сбора, для которых моментом определения его размера будет признаваться день подачи соответствующего расчета, при некоторых обстоятельствах, в том числе связанных с определением даты вступления в силу нормативных правовых актов, увеличивающих этот сбор, могут быть поставлены в худшее положение, чем лица, незаконно не задекларировавшие товар или не подавшие в должный срок расчет суммы этого сбора, для которых такая дата будет определяться днем пересечения границы либо первым документально установленным днем нахождения самоходной машины или прицепа на территории Российской Федерации.
Что касается лиц, которые ввозят товар без предусмотренной законом обязанности по его декларированию, то Правила в п. 11.7 закрепляют, что обязанность по уплате утилизационного сбора подлежит исполнению, в частности, не позднее пятого рабочего дня со дня фактического пересечения самоходной машиной или прицепом границы РФ, если они не подлежат таможенному декларированию, а при неисполнении обязанности по уплате утильсбора в их отношении сроком его уплаты считается день пересечения техникой границы либо, если этот день не установлен, – первый документально установленный день их нахождения на территории России. При этом несвоевременное представление плательщиком или его уполномоченным представителем расчета суммы утилизационного сбора является основанием для начисления пени за его неуплату, заметил КС.
Следовательно, действующее регулирование не исключает достоверного определения соответствующих дат и допускает их применение для целей определения сроков исполнения обязанности по уплате утилизационного сбора, вместе с тем предусматривая меры ответственности для нарушителей. Исключение же для добросовестных плательщиков права на определение размера этого сбора на дату фактического пересечения товаром границы России в случае возможности ее установления либо на первый документально установленный день нахождения товара на территории РФ, хотя и может в конкретных обстоятельствах приводить к возникновению у них обязанности уплатить утилизационный сбор в большем размере, чем он составил бы при исчислении его на более раннюю дату – до подачи расчета, не может рассматриваться в качестве необоснованного ограничения их прав по сравнению с лицами, допустившими нарушение при перемещении товара через границу РФ.
КС заметил, что, решая вопрос о вступлении в договорные отношения, юридические лица и индивидуальные предприниматели вправе, самостоятельно оценивая условия договора и согласовывая свои действия с нормами законодательства, учесть наличие в договоре специальных оговорок относительно возможности пересмотра его условий или отказа от него при изменении обстоятельств, которые не признаются законом в качестве безусловных оснований для изменения или расторжения договора. Правовое регулирование предусматривает право перемещающего товар лица подать расчет суммы утилизационного сбора в любой момент после фактического ввоза товара, а значит, будучи осведомленным о вступлении в силу увеличивающих размер этого сбора изменений и способным своими действиями определить день подачи расчета в пределах установленного промежутка, оно имеет возможность скорректировать свое поведение для достижения условий ввоза конкретного товара, максимально благоприятных с точки зрения фискальной нагрузки.
Таким образом, Конституционный Суд заключил, что подп. «б» п. 11.4 Правил, будучи принятым в пределах предоставленной Правительству РФ дискреции с учетом особенностей перемещения товаров через границу России при перемещении товара внутри Евразийского экономического союза, обеспечивает должную степень определенности в вопросе об установлении дня для целей исчисления размера утилизационного сбора и не препятствует лицу, добросовестно перемещающему товар через границу России, самостоятельно определить наиболее удобный момент для подачи расчета суммы утилизационного сбора в пределах допустимого срока его представления, а потому соответствует Конституции.
При этом, как отметил КС, не исключается право законодателя и Правительства РФ в пределах их компетенции уточнить действующее регулирование с тем, чтобы лица, не подавшие своевременно расчет суммы утилизационного сбора, не оказывались в более благоприятном положении относительно дня, на который рассчитывается размер этого сбора, чем лица, вовремя исполнившие данную обязанность.
В ближайшее время эксперты «АГ» проанализируют ключевые позиции постановления Конституционного Суда.
