23 ноября Госдума приняла поправки в Закон об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания (от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ) в целях совершенствования порядка формирования и деятельности ОНК (законопроект № 99435-8). Изменения разработаны во исполнение поручений Президента РФ – в частности, п. 4 перечня от 20 февраля 2019 г. № Пр-233 и п. 5 перечня от 28 января 2021 г. № Пр-133.
Напомним, что законопроект был внесен в Госдуму в апреле. Он расширяет перечень мест принудительного содержания, в которых осуществляется общественный контроль, – в него добавлены учреждения, исполняющие наказания в виде принудительных работ.
В Закон об общественном контроле введены также положения о независимости ОНК от органов государственной власти и местного самоуправления, а также государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. Подчеркивается, что вмешательство политических партий, международных и иностранных организаций (объединений) в сферу деятельности ОНК недопустимо.
Терминология ч. 3 ст. 12 Закона приведена в соответствие с положениями Закона об общих принципах организации местного самоуправления. Так, согласно действующей редакции членами ОНК не могут быть адвокаты, сотрудники органов прокуратуры, лица, замещающие государственные должности РФ, должности федеральной государственной службы, государственные должности субъектов Федерации, должности государственной гражданской службы субъектов Федерации, должности муниципальной службы, а также муниципальные должности. Внесенными поправками сотрудники органов прокуратуры из перечня исключены. В пояснительной записке отмечается, что данная поправка необходима, поскольку в соответствии с Законом о прокуратуре РФ работники прокуратуры являются федеральными госслужащими, в связи с чем как лица, замещающие должности федеральной госслужбы, не могут входить в состав ОНК.
Срок принятия советом Общественной палаты РФ решения о назначении члена ОНК либо об отклонении предложенной кандидатуры, а также срок выдачи мандатов членам ОНК увеличен на 15 дней. Также срок выдвижения кандидатов в состав ОНК увеличен с 90 до 120 дней. Как пояснили авторы поправок, данная мера направлена на повышение качества рассмотрения представленных материалов.
Закон наделяет совет ОП РФ правом на прекращение полномочий членов ОНК по собственной инициативе в случае грубого нарушения Кодекса этики членов общественных наблюдательных комиссий либо ненадлежащего исполнения обязанностей членами ОНК, в том числе ввиду непосещения мест принудительного содержания.
Также установлены сроки направления в ОП РФ, Уполномоченному по правам человека в РФ, уполномоченному по правам человека в соответствующем субъекте РФ, а также Совету при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека отчетных материалов о результатах работы ОНК. Такие материалы необходимы для анализа и оказания информационной, методической и иной поддержки ОНК; установления, исходя из объема нагрузки, отражаемой в отчетных материалах о результатах работы ОНК, оптимального количества ее членов.
Закон вносит изменения в перечень НКО, участвующих в общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания. Так, правом на осуществление данного контроля наделены общественные объединения, ассоциации (союзы), фонды, автономные некоммерческие организации. Изменены требования к НКО, имеющим право выдвигать кандидатуры в состав ОНК, о сроке деятельности: он сокращен с пяти лет до трех.
В соответствии с законом общественная палата субъекта РФ, а также организация, выдвинувшая кандидатуру в состав ОНК, в случае назначения выдвинутого кандидата возмещают расходы, связанные с осуществлением его полномочий. Они также оказывают содействие в материально-техническом и информационном обеспечении деятельности соответствующей ОНК.
В итоговую редакцию закона были внесены некоторые коррективы с момента его внесения в Госдуму. Так, содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания, будут оказывать социально ориентированные некоммерческие организации, а также иные организации, имеющие право на выдвижение кандидатур в состав ОНК. Уточнено, что данные организации будут оказывать содействие таким лицам в вопросах обеспечения благоприятных условий содержания, создания условий для их адаптации к жизни в обществе. Содействие будет оказываться и администрации учреждения, исполняющего наказания, в целях исправления осужденных.
Разработчики закона отметили, что после принятия закона предполагается внесение изменений в УИК РФ и Закон о содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в части уточнения перечня НКО, участвующих в общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания.
Там же отмечается, что, поскольку поправками расширен перечень мест принудительного содержания учреждениями, исполняющими наказание в виде принудительных работ, предполагается внесение изменений в Приказ ФСИН России от 28 ноября 2008 г. № 652, в связи с чем предусмотрен особый порядок вступления соответствующего закона в силу.
В комментарии «АГ» адвокат АП Новосибирской области Ольга Забалуева пояснила, что в итоговую редакцию законопроекта к третьему чтению были внесены технические поправки. Единственным значимым изменением, отметила эксперт, является добавление в процесс согласования кандидатур в ОНК Уполномоченного по правам человека в РФ. «Это будет способствовать более эффективному обеспечению прав при формировании состава общественной наблюдательной комиссии и соблюдению баланса интересов различных органов государственной власти при таком формировании», – считает Ольга Забалуева.
Комментируя закон на стадии проекта, внесенного в Госдуму, эксперт отмечала, что в целом наиболее значимой поправкой, по ее мнению, является сокращение срока деятельности НКО до трех лет для возможности выдвижения кандидатур в состав ОНК, что позволит участвовать в их формировании большему количеству некоммерческих организаций и тем самым улучшить качество работы института общественного контроля.
«Увеличение сроков рассмотрения кандидатур, напротив, не является необходимым и безосновательно затягивает процесс принятия решений по назначению членов ОНК, что дополнительно повышает бюрократические издержки по утверждению членов ОНК», – полагает Ольга Забалуева. По ее мнению, изменения не являются значимыми и необходимыми, поскольку не содержат положений, принципиально меняющих работу института, а лишь корректируют некоторые процедурные моменты деятельности ОНК, что вряд ли отразится на качестве деятельности по обеспечению прав человека в местах принудительного содержания.
«Как нередко бывает, наряду с логичными и полезными идеями усовершенствования общественного контроля за соблюдением прав человека в местах принудительного содержания граждан есть “подводные камни”, которые могут нанести вред и без того ослабленному в последние годы институту ОНК», – отмечал ранее юрист Оренбургского отделения МРОО «Комитет против пыток» Тимур Рахматулин.
Эксперт посчитал логичным и правильным регулирование некоторой подотчетности ОНК Общественной палате РФ, Уполномоченному по правам человека в РФ и уполномоченным по правам человека в субъектах Федерации. Это необходимо, чтобы деятельность ОНК была прозрачной, чтобы в ОП РФ могли объективно видеть полезность либо бесполезность деятельности ОНК в регионе, оценить нагрузку и оптимальное количество членов ОНК для каждого из субъектов, пояснял Тимур Рахматулин.
Позитивной видится эксперту и инициатива по внесению в закон об ОНК возможности прекращения полномочий членами ОНК в случае грубого нарушения Кодекса этики, а также в случае непосещения ими учреждений для принудительного содержания граждан. «Не секрет, что вследствие искусственного внедрения в комиссии лиц, далеких от деятельности ОНК, выросло количество членов комиссий, которые просто ничего не делают, что сводит ценность общественного контроля на ноль», – отмечал Тимур Рахматулин.
Эксперт также обращал внимание, что, несмотря на, казалось бы, позитивные инициативы, к развитию института общественного контроля стоит относиться с большой долей скепсиса. Он пояснял, что любая полезная общественная деятельность требует ресурсов, в том числе финансовых. В предлагаемых поправках очевидны попытки государства предусмотреть финансовое обеспечение ОНК за счет бюджетов субъектов РФ, но данный шаг так или иначе сделает институт ОНК зависимым от государства, отмечал Тимур Рахматулин. «Мотивом работы станет получение соответствующего финансирования, а не содействие в реализации прав осужденных и иных лиц, находящихся в местах принудительного содержания, и это может породить “квазичиновников”, создающих видимость общественного контроля в регионе», – резюмировал он.
