В Госдуму внесен законопроект № 72794-8, которым предлагается принять новый Лесной кодекс. Как указали авторы проекта, с момента принятия действующего Лесного кодекса 4 декабря 2006 г. прошло длительное время, в течение которого были приняты основные нормативные правовые акты, обеспечивающие реализацию его положений, накоплен определенный опыт практики применения установленных им норм, а также иных нормативных правовых актов, регулирующих лесные отношения, однако утверждать, что действующая система управления лесной отраслью эффективна, не представляется возможным.
Как указывается в пояснительной записке, масштаб злоупотреблений региональными органами власти переданными им полномочиями в лесном хозяйстве требует пересмотра норм Лесного кодекса в части возвращения полномочий в сфере управления, лесоустройства, охраны и защиты лесного фонда на федеральный уровень.
«АГ» попросила экспертов оценить основные положения проектируемого кодифицированного акта.
Адвокат, управляющий партнер ZHAROV GROUP Евгений Жаров отметил, что новый кодекс будет направлен на решение проблемы незаконной вырубки лесных насаждений. Законопроект предлагает полностью исключить нормы, регулирующие вопросы заключения договоров аренды для ведения лесного хозяйства в эксплуатационных лесах для заготовки древесины. Договоры аренды предлагается заключать в случаях заготовки живицы, пищевых лесных ресурсов, сбора лекарственных растений и других не древесных ресурсов.
Адвокат АП Московской области Валентина Ященко отметила, что незаконная вырубка – один из наиболее болезненных вопросов лесохозяйственной отрасли России. «Борьба с этим явлением является актуальной проблемой, отражающейся на экологической, социальной и экономической ситуации в стране. Согласно данным Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации на арендуемые участки приходится 43% (520 тыс. куб. м) объема незаконно заготовленной древесины и 25% (4337 ед.) совершаемых фактов нарушений. Средний объем одной незаконной рубки на арендованной территории составляет 120 куб. м, что в 1,7 раза больше среднего показателя незаконной рубки в целом. В целях привлечения лиц, виновных в нарушении лесного законодательства, к установленной законом ответственности и полноты возмещения причиненного лесам вреда по фактам незаконной рубки в правоохранительные органы направлено 13,9 тыс. материалов. По принятым материалам возбуждено 11 тыс. дел по факту незаконной рубки лесных насаждений, к уголовной ответственности привлечено 2,9 тыс. человек», – указала адвокат.
Валентина Ященко пояснила, что новый Лесной кодекс направлен на противодействие незаконному обороту древесины путем изменения системы управления лесами, предотвращения незаконных вырубок и ужесточения ответственности за незаконную рубку, в том числе путем увеличения срока включения в реестр недобросовестных лесопользователей с двух до трех лет.
Евгений Жаров заметил, что в ст. 32 проекта кодекса содержится перечень из 103 полномочий органов государственной власти РФ в области лесных отношений. Большая часть полномочий касается разработки порядков и правил, а также форм различных документов. В настоящий момент большую часть таких полномочий имеет Минприроды, указал он.
Так, предлагается централизованно управлять всей системой лесоустановления, мониторинга в лесной сфере, в том числе через создание единой федеральной системы космического и авиационного контроля за лесовосстановлением в лесах, включенных в лесной фонд. Предусматривается осуществление федерального государственного лесного надзора в лесах лесного фонда, находящихся в собственности Российской Федерации, с образованием территориальных органов по субъектам РФ. Предполагается, что лесничие будут находиться в территориальных органах федерального государственного лесного контроля – лесной охраны. «Такое нововведение может принципиально изменить текущий федеральный государственный лесной надзор, создаст прозрачность в сфере лесного хозяйства, позволит оперативно решать вопросы лесопользования», – посчитал Евгений Жаров.
По мнению Валентины Ященко, с учетом сложившейся ситуации только передача полномочий на управление лесами на федеральный уровень поможет справиться с масштабами незаконной вырубки лесов, пожарами и недобросовестным уклонением от исполнения обязанности по проведению лесовосстановления.
Осуществлять на федеральном уровне предлагается и лесоустройство в лесах лесного фонда, как и решать вопросы выдачи лицензии крупным лесоперерабатывающим организациям со сроком действия не менее 20 лет для ведения полного цикла лесного хозяйства, в которых разрешается заготовка сплошной рубкой. Передача данных полномочий, как указывается в пояснительной записке, направлена «на выдавливание из федеральных эксплуатационных лесов всех организаций и лиц, не имеющих лицензионного соглашения для ведения работ в лесном фонде Российской Федерации (незаконных рубщиков, нерадивых арендаторов лесных участков, китайских организаций, а их свыше 400 на южных территориях федеральных лесов, осуществляющих через посредников нещадную вырубку федеральных лесов без проведения восстановительных работ и выращивания саженцев на участках после заготовки древесины не менее 10-15 лет)».
Как отметил Евгений Жаров, в ст. 155 законопроекта устанавливаются виды деятельности в лесном комплексе, подлежащие лицензированию, и порядок лицензирования деятельности по ведению лесного хозяйства в эксплуатационных лесах. Предполагается выдача лицензий, например, для осуществления заготовки древесины методом сплошной рубки древесины либо выборочной рубки древесины по согласованным видам и породам древесины, а также для осуществления лесовосстановительных работ, перевозки древесины.
«На данный момент лесная область редко представлена лесоперерабатывающими предприятиями с глубокой переработкой древесины, которые самостоятельно осуществляли бы ее заготовку. Представляется, что цель данного нововведения состоит в стимулировании области лесного хозяйства для производства на территории страны продукции из древесины, а не экспорт так называемой черновой древесины за рубеж. Механизм лицензирования также имеет положительные черты, поскольку предъявляет требования к лесозаготовителям или, например, организациям, которые занимаются лесовосстановительными работами, в частности требования к наличию современной техники для данных нужд», – отметил он.
По мнению Евгения Жарова, нововведения позволят повысить эффективность лесовосстановительных работ. Введение лицензий, а также применение лицензионных соглашений и договоров доверительного управления помогут решить проблему эффективности лесовосстановительных работ, поскольку заготовители будут заключать их на более долгие сроки, чем договоры аренды. «При этом в законопроекте не говорится о том, каким образом лесопользователи будут приобретать соответствующую лесовосстановительную компетенцию для проведения эффективных работ и стремиться реализовывать качественные проекты», – заметил адвокат.
В свою очередь Валентина Ященко выразила сомнение в целесообразности использования модели доверительного управления лесным участком. В предложенном в ст. 137, 140, 141, 151 проекта варианте договор может быть заключен через аукцион на право заключения договора доверительного управления лесным участком. При этом ч. 7 ст. 151 проекта предусматривает по итогам аукциона право заключения договора доверительного управления лицом по начальной цене предмета аукциона, т.е. за минимальный размер вознаграждения. «В этой связи возникают сомнения, что предлагаемый правовой механизм позволит эффективно осуществлять лесопользование», – посчитала она.
На федеральный уровень предлагается передать полномочия на осуществление авиационного и космического мониторинга лесных пожаров, экологической ситуации в федеральных лесах, на тушение лесных пожаров, борьбу с вредителями и болезнями в федеральных лесах с применением федеральной лесной авиации (самолетов, вертолетов, беспилотников), которые предлагается создать и подчинить федеральному органу исполнительной власти по лесному хозяйству в связи с тем, что у регионов нет должных ресурсов для развития авиации в целях выявления очагов лесных пожаров и борьбы с ними и вредителями лесов.
В законопроекте предлагается исключить нормы, регулирующие вопросы заключения договоров аренды для ведения лесного хозяйства в эксплуатационных лесах для заготовки древесины и т.д., в связи с тем, что форма договоров аренды лесных участков для заготовки древесины и восстановления участков после рубки древесины не обеспечивает полное восстановление лесных участков после рубки из-за короткого срока аренды (до пяти лет), в связи с тем, что саженцы могут погибнуть из-за отсутствия ухода (полива, удобрения, укрепления корневой системы и т.д.) и через 5-10 лет после посадки.
Предложено регулировать полный цикл ведения лесного хозяйства на основе долгосрочных (не менее 15 лет) договоров доверительного управления в защитных лесах и на основе лицензионных соглашений в эксплуатационных лесах (на срок не менее 20 лет). В них, по задумке авторов, в основном будут принимать участие крупные лесоперерабатывающие организации, получившие лицензии от федерального органа исполнительной власти лесного хозяйства.
К вопросам лесного законодательства предлагается отнести экологические вопросы защиты насаждений, их вырубки и восстановления, а вопросы образования лесных участков, определения разрешенного использования, их предоставления в доверительное управление и на основании лицензионного соглашения и другие виды договоров, определения платы за них предлагается установить единообразно для всей страны, не делая исключений для лесных участков.
Предлагается закрепить нормы, регулирующие ведение лесного хозяйства с учетом реальной рыночной стоимости древесины, особенно при подготовке планов и проектировании, зонировании лесных участков для передачи их для ведения лесного хозяйства по договорам доверительного управления, по лицензионным соглашениям организациям, ставшими победителями соответствующих аукционов, и определении размера платежей за ежегодный цикл ведения лесного хозяйства в течение 15-20 и более лет.
По мнению Валентины Ященко, данный подход представляется верным, поскольку лесной участок – это не только «земельный участок, который расположен в границах лесничеств и образованный в соответствии с требованиями земельного законодательства и настоящего Кодекса», как закреплено в ст. 7 Лесного кодекса, но и сами леса как древесно-кустарниковая растительность, которые произрастают на этих земельных участках. Поэтому учет стоимости древесины необходимо заложить в расчет стоимости платы за пользование лесными участками, считает она.
«Однако существующая с 2015 г. Единая государственная информационная система учета древесины и сделок с ней, в которую вносятся сведения о сделках по покупке и продаже древесины, к такому нововведению не готова. Эффективность ЕГАИС еще недостаточно велика, поскольку система требует доработки в части усовершенствования возможности оперативно выявлять незаконно заготовленную древесину, сравнивать объемы заготовленной древесины с объемами древесины, находящейся в обороте, а также наличие препятствий к участию гражданского общества и природоохранных общественных организаций в создании механизмов общественного контроля за состоянием охраны лесов ввиду закрытости данной информации из-за статуса коммерческой тайны у этих сведений», – полагает Валентина Ященко.
В целях оказания финансовой поддержки лесным хозяйствам и предприятиям лесной промышленности в законопроекте предлагается создать государственный фонд развития и поддержки деятельности в области лесного комплекса совместно с организациями, входящими в состав инфраструктуры лесного комплекса, в организационно-правовой форме фонда.
Евгений Жаров заметил, что особое внимание в законопроекте уделяется незаконной вырубке лесов. Так, в пояснительной записке указывается, что данная проблема наравне с пожарами названа ключевой проблемой лесного хозяйства. Для ее решения, кроме лицензирования и ограничения допуска лиц, которые не имеют мощностей по глубокой переработке древесины, предлагается внести поштучную маркировку древесины. Так, ст. 133 законопроекта обязывает, чтобы древесина ценных лесных пород (дуб, бук, ясень) подлежала обязательной поштучной маркировке электронными чипами юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими ее вывоз из Российской Федерации. При этом согласно ст. 157 законопроекта поставка и перевозка заготовленной древесины без маркировки электронным чипом древесины ценных пород, без маркировки другими методами древесины других пород с территории лесного участка транспортным средством, без уведомления представителя лесничества являются основаниями для приостановления деятельности лицензии.
Евгений Жаров обратил внимание на то, что правительство не поддержало законопроект в текущей редакции.
Валентина Ященко обратила внимание на то, что законопроект не содержит предусмотренный ст. 129 ГК запрет оборота лесных участков из лесного фонда и лесных участков, расположенных на землях обороны. «В отсутствие специального закона об обороте земель лесного фонда данный пробел создает правовую неопределенность и, на мой взгляд, не способен решить вопрос путем отнесения решения этого вопроса на лесохозяйственный регламент», – посчитала она. Также немаловажными проблемами, по ее мнению, являются лесные пожары и уклонение лесопользователей от качественного проведения лесовосстановительных работ, поскольку у коммерческих структур отсутствует заинтересованность в их конечном результате.
