Верховный Суд вынес Кассационное определение по делу № 64-КАД25-7-К9, в котором разъяснены особенности согласования генплана городского округа, если он предусматривает изменение территории населенного пункта путем включения в нее земель лесного фонда.
ООО «Обелискъ» является собственником земельного участка, в пользу которого установлен сервитут для обеспечения прохода и проезда на соседний участок. Общество обратилось в суд с административным иском о признании недействующим генерального плана городского округа «Город Южно-Сахалинск», утвержденного решением городской думы от 28 сентября 2022 г. (в редакции от 22 декабря 2022 г.), в той части, в которой им предусмотрено размещение объекта местного значения «Приют для животных» в функциональной зоне смешанной и общественно-деловой застройки. Административный истец указывал, что генплан в оспариваемой части нарушает его права на использование соседнего участка земли в рамках сервитута, поскольку на нем началось строительство предусмотренного генпланом приюта для животных.
В административном иске также отмечалось, что генплан принят с нарушением процедуры: он не был изначально опубликован в полном объеме, в том числе в части, содержащей сведения о гостайне, границах населенных пунктов, и не публиковался повторно после внесения в него изменений по результатам работы согласительной комиссии от 3 апреля 2022 г., срок работы которой превысил два месяца. Помимо этого истец указал, что у депутатов отсутствует допуск к гостайне, хотя спорный НПА принят в составе материалов, содержащих сведения, составляющие эту тайну, проект не согласован в части границ населенных пунктов с органами местного самоуправления муниципальных образований, имеющих общую границу с городским округом Южно-Сахалинск, и с Рослесхозом в части пересечения границ с землями лесного фонда. Кроме того, отмечалось в иске, в генплане отсутствуют расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности объектами по содержанию безнадзорных животных, нет обоснования для размещения приюта для животных на указанном участке, а также описания координат точек его размещения, характеристики объекта, оценки воздействия на комплексное развитие территории в связи с размещением этого объекта, не установлена санитарно-защитная зона.
Суд отказал в удовлетворении иска со ссылкой на то, что зоны с особыми условиями использования территории компетентным органом не устанавливалась, а следовательно, они не подлежат отображению на картах генплана, засекреченные сведения относятся к гостайне либо к служебной информации, размещение приюта для животных соответствует назначению функциональной зоны смешанной общественно-деловой застройки и региональным нормативам градостроительного проектирования Сахалинской области. Относительно доводов о нарушении процедуры принятия генплана, выразившемся в отсутствии согласования с Рослесхозом границ городского округа и вхождения в него земель лесного фонда, суд не выявил нарушений и также счел, что «Обелискъ» не наделен полномочиями на представление интересов неопределенного круга лиц. Апелляция и кассация оставили это решение в силе.
Изучив кассационную жалобу общества «Обелискъ», Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда, в частности, заметила, что проект генплана рассматривался Рослесхозом в конце октября 2021 г. и не был им согласован, поскольку им предусматривалось включение в границы населенных пунктов земельных участков, которые согласно сведениям ЕГРН относятся к землям населенных пунктов, однако, по данным государственного лесного реестра, являются землями лесного фонда. Минэкономразвития России также подготовлено сводное заключение от 16 декабря 2021 г. о несогласии с проектом указанного документа, поскольку он не был согласован с Минобрнауки, Минобороны, Минэнерго, МЧС, Рослесхозом, Минприроды России.
По итогам проведения согласительного совещания по проектам документов территориального планирования от 18 ноября 2021 г. Минэкономразвития России подготовлено сводное заключение о несогласии с проектом генплана ввиду наличия неурегулированных разногласий по замечаниям отраслевых федеральных органов. Сводным заключением правительства Сахалинской области от 10 декабря 2021 г. проект генплана направлен на доработку. Постановлением администрации Южно-Сахалинска от 10 января 2022 г. создана комиссия по урегулированию обозначенных выше замечаний. По итогам ее заседания было подготовлено заключение от 3 апреля, которым проект генплана согласован с внесением в него изменений с учетом представленных замечаний, при этом письмом от 15 марта Минэкономразвития России сообщило об отсутствии замечаний к этому документу.
«Относительно замечаний Рослесхоза от 28 октября 2021 г. о возможности включения в границы населенных пунктов земельных участков, имеющих двойной учет по данным ЕГРН и государственного лесного реестра, и о включении в границы населенных пунктов земельных участков лесного фонда, не относящихся к земельным участкам двойного учета, согласительная комиссия пришла к выводу, что следует считать данный вопрос неурегулированным, вместе с тем до момента согласования названных участков включить их в материалы по обоснованию проекта Генерального плана и рекомендовать проект Генерального плана к утверждению с учетом утвержденного плана согласования неутвержденных разногласий с Рослесхозом. Проект Генерального плана 1 августа 2022 г. направлен в Городскую Думу города Южно-Сахалинска», – отмечено в определении ВС. В нем также указано, что 13 сентября 2022 г. городская дума вернула этот проект на доработку, спустя несколько дней доработанный документ (в части земель лесного фонда не дорабатывался) направлен в гордуму, где был утвержден 28 сентября. Им установлены границы входящих в состав муниципального образования населенных пунктов.
Верховный Суд напомнил, что установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение их из таких границ является переводом земель населенных пунктов или участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов. Допустим перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий в случае установления или изменения границы населенного пункта. При этом нарушение установленного законодательством перевода земель из одной категории в другую служит основанием для признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую.
В свою очередь, порядок подготовки и утверждения генплана установлен ст. 18, 24–28 ГрК РФ и предусматривает ряд последовательных процедур. Он подлежит согласованию с уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти, когда предусматривает включение в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, муниципального округа, городского округа, участков из земель лесного фонда, за исключением случаев, предусмотренных ч. 19 ст. 24 ГрК РФ. Согласно же Постановлению КС РФ от 22 сентября 2023 г. № 45-П процедура согласования, предусмотренная действующим законодательством, должна учитывать нюансы правового режима лесного фонда и вероятность негативного воздействия на него в случае включения соответствующих земельных участков в состав территории населенных пунктов.
Включение земель лесного фонда в границы населенных пунктов существенно меняет правовое положение соответствующих земель и лесных участков как в части охраны лесов, так и в части соответствующих имущественных отношений, непосредственно затрагивая интересы России. Таким образом, как счел ВС, предполагаемое изменение территории населенного пункта путем включения в нее земель лесного фонда должно быть согласовано с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. В связи с этим муниципалитет не вправе приступить к утверждению проекта генплана без положительного заключения на него. Лесные участки из земель лесного фонда в силу прямого указания закона находятся исключительно в федеральной собственности, что обусловливает необходимость обязательного согласования проекта генплана городского округа с Рослесхозом.
«Учитывая, что вопрос соблюдения процедуры принятия Генерального плана, связанный с отсутствием согласования с Рослесхозом вопроса о границах городского округа и вхождения в него земель лесного фонда, судами не исследовался, обжалуемые судебные акты нельзя признать правильными при разрешении настоящего административного дела», – заключил ВС и отменил судебные акты по делу, вернув его на новое рассмотрение в первую инстанцию.
Адвокат «Пепеляев групп» Ксения Куликова полагает, что в этом деле Верховный Суд закрыл последнюю лазейку для «тихого» захвата лесов под застройку и реализовал позицию КС РФ, озвученную в Постановлении от 22 сентября 2023 № 45-П, защищающую лесной фонд как национальное достояние и федеральную собственность. «Суть позиции: генплан, включающий леса в границы населенного пункта, незаконен, если на это нет прямого письменного согласия от Рослесхоза. Все прежние уловки, например принятие плана “с условием” последующего урегулирования или ссылки на молчание ведомства, больше не работают. Расширение городов за счет лесов отныне проходит исключительно под федеральным контролем. Такое решение повлияет на практику территориального планирования по всей России, требуя от органов власти строгого соблюдения федерального законодательства в сфере лесных отношений», – заключила она.
Эксперт добавила, что на практике это обстоятельство означает серьезные риски для бизнеса. «Инвестиции в проекты, связанные с территориями, недавно включенными в границы населенных пунктов без надлежащего согласования с Рослесхозом, теперь находятся под угрозой – такие генпланы могут быть оспорены и отменены. Девелоперам и инвесторам придется тщательно проверять историю согласования градостроительной документации. “Старый” генплан – не гарантия безопасности, даже если он утвержден 10 лет назад и на его основе уже ведется застройка, этот документ тоже может быть оспорен, если при его принятии были нарушены публичные интересы. Как показывает практика, срок давности в такой ситуации трактуется очень широко. Но при оспаривании давних генпланов суды обязаны будут искать баланс, учитывая возникшие права бизнеса и экономические последствия, а не отменять такие генпланы автоматически. Таким образом, выводы ВС РФ влекут жесткие правила на будущее и потенциальную неопределенность для проектов прошлых лет», – подытожила Ксения Куликова.
Юрист ZHAROV GROUP Сюзанна Торосян отметила принципиальную значимость этого кассационного определения ВС РФ для практики в сфере земельного права, так как Суд подтвердил императивный характер требований о согласовании с Рослесхозом проектов генпланов, предусматривающих включение земель лесного фонда в границы населенных пунктов. «ВС однозначно указал, что такое согласование является не формальностью, а обязательной процедурой, обеспечивающей защиту публичных интересов России и особого правового режима лесного фонда. Эта правовая позиция, основанная на соответствующем постановлении КС РФ, прямо связывает утверждение генплана с переводом земель из одной категории в другую и подчеркивает, что орган местного самоуправления не вправе утверждать документ без положительного заключения федерального органа», – указала она.
Эксперт подчеркнула, что кассационное определение ВС формирует важный прецедент, существенно влияющий на правоприменительную практику, усиливает контрольные полномочия федеральных органов в сфере лесных отношений и ограничивает риски неправомерного вывода ценных лесных земель из государственной собственности под видом территориального планирования. «Данная позиция ВС служит весомым аргументом в защите лесов от застройки и иного необоснованного изменения их целевого назначения. Требование об обязательном участии Рослесхоза в процедуре согласования теперь становится ключевым элементом законности любых генеральных планов, затрагивающих лесные территории, что повышает уровень экологической безопасности и устойчивого развития территорий», – убеждена Сюзанна Торосян.
