Верховный Суд опубликовал Решение от 14 августа по делу № АКПИ24-460, которым отказал в удовлетворении административного иска о признании недействующим п. 19 Наставления о порядке исполнения обязанностей и реализации прав полиции в дежурной части территориального органа МВД России после доставления граждан.
Задержание и позиция КС
10 января 2019 г. в 17:50 полицейские доставили Владимира Сергиенко в отдел полиции № 1 УМВД России по г. Белгороду. В отношении него был составлен протокол об административном правонарушении, после чего он удерживался в отделе еще около двух часов и был освобожден в 20:20. Октябрьский районный суд г. Белгорода отказал ему в удовлетворении административного искового заявления о признании незаконным бездействия сотрудника полиции по незамедлительному освобождению доставленного лица. Вышестоящие судебные инстанции оставили данное решение без изменений.
Как ранее писала «АГ», Конституционный Суд Определением № 25-О/2024 отказал в принятии жалобы Владимира Сергиенко на неконституционность п. 13 ч. 1 ст. 13 Закона о полиции, который, в частности, наделяет сотрудников полиции правом принудительно доставлять граждан в отделение в целях решения вопроса об их задержании.
Тогда Конституционный Суд указал, что полиции для выполнения возложенных на нее обязанностей предоставляются ряд прав, среди которых закрепленное оспариваемым законоположением право доставлять граждан в служебное помещение территориального органа или подразделения полиции, в помещение муниципального органа, в иное служебное помещение, в том числе в целях решения вопроса о задержании гражданина при невозможности решения данного вопроса на месте, а также в других случаях, предусмотренных законом, с составлением протокола в порядке, установленном ч. 14 и 15 ст. 14 Закона о полиции. К таким случаям относится и доставление лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, определяемое КоАП как принудительное препровождение физического лица в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, если составление протокола является обязательным и осуществляется по основаниям и в порядке, предусмотренным ст. 27.2 КоАП. Частью 1 ст. 27.3 КоАП также предусмотрено в качестве меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении административное задержание, т.е. кратковременное ограничение свободы физлица, которое может быть применено в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу.
Таким образом, разъяснил Конституционный Суд, оспариваемое законоположение, действуя во взаимосвязи с указанными положениями КоАП, вопреки позиции заявителя, не предоставляет полиции права ограничивать свободу лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в каких-либо иных формах помимо предусмотренных данным Кодексом.
ВС не согласился с наличием противоречий между приказом МВД и Законом о полиции
После этого Владимир Сергиенко обратился в Верховный Суд с административным иском о признании недействующим п. 19 Наставления о порядке исполнения обязанностей и реализации прав полиции в дежурной части территориального органа МВД России после доставления граждан, утвержденного Приказом МВД России от 30 апреля 2012 г. № 389. Он указал, что данный пункт противоречит ч. 2 ст. 5, ч. 2 и 4 ст. 6 Закона о полиции, поскольку предоставляет возможность должностным лицам органов внутренних дел не освобождать лицо, в отношении которого применена мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении в виде доставления, немедленно после составления протокола и при отсутствии оснований для направления дела в суд для рассмотрения по существу.
В возражениях на административное исковое заявление МВД и Минюст указали, что Наставление утверждено компетентным федеральным органом исполнительной власти в соответствии с законодательством РФ, оспариваемое положение не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает права и законные интересы административного истца.
Изучив материалы дела, Верховный Суд со ссылкой на ч. 3 ст. 12, п. 13 ч. 1 ст. 13, п. 5 ч. 2 ст. 14 Закона о полиции напомнил, что приведенные положения закона находятся в нормативном единстве со ст. 23.3 и п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП, которыми определена компетенция ОВД по возбуждению дел об административных правонарушениях и их рассмотрению, а также п. 1 ч. 1 ст. 27.2 и п. 1 ч. 1 ст. 27.3 КоАП, предусматривающими полномочия должностных лиц ОВД на применение мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в виде доставления и административного задержания.
Как отметил Суд, Наставление утверждено уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Порядок принятия нормативного правового акта, а также требования к его государственной регистрации и опубликованию соблюдены и не оспариваются административным истцом.
ВС посчитал несостоятельными доводы административного истца о том, что оспариваемое положение нормативного правового акта противоречит ч. 2 ст. 5, ч. 2 ст. 6 Закона о полиции, поскольку они основаны на ошибочном толковании норм материального права.
Он напомнил, что полномочия сотрудников ОВД на применение доставления закреплены п. 1 ч. 1 ст. 27.2 КоАП и п. 13 ч. 1 ст. 13 Закона о полиции, а по применению административного задержания – п. 1 ч. 1 ст. 27.3 КоАП и п. 5 ч. 2 ст. 14 Закона о полиции. В соответствии со ст. 27.5 КоАП срок административного задержания исчисляется с момента доставления задержанного лица и не должен превышать 3 часов, а в исключительных случаях − 48 часов. Данные сроки административного задержания, подлежащие неукоснительному соблюдению при производстве по делам об административных правонарушениях, определяют максимальные временные пределы внесудебного ограничения свободы лица, привлекаемого к административной ответственности, что не освобождает уполномоченных должностных лиц от обязанности делать все возможное для скорейшего достижения целей, на которые направлена эта мера, в интересах безотлагательного рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном задержанным лицом (Постановление КС от 17 ноября 2016 г. № 25-П).
Доставление, имея схожую юридическую природу, является самостоятельной предусмотренной КоАП мерой обеспечения производства по делу об административном правонарушении, существенно отличающейся от административного задержания как по цели, так и по форме ее применения, указал Верховный Суд. Согласно правовой позиции Определения КС от 17 января 2012 г. № 149-О-О доставление − это административно-правовая принудительная мера, состоящая в кратковременном ограничении свободы передвижения лица и перемещении его с места совершения правонарушения в уполномоченный орган, а его основной целью является составление протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте, поскольку своевременное и правильное составление протокола об административном правонарушении позволяет установить и закрепить сведения об обстоятельствах, на основании которых компетентный орган или должностное лицо принимает решение о наличии или отсутствии события административного правонарушения, виновности лица, привлекаемого к ответственности, и иных юридических фактов, имеющих значение для правильного разрешения дела.
При этом, отметил ВС, законодатель не устанавливает конкретных сроков доставления, поскольку невозможно предусмотреть и учесть конкретные обстоятельства, влияющие на его продолжительность, но указывает, что оно должно быть осуществлено в возможно короткий срок. Выяснение обстоятельств факта задержания и доставления осуществляется оперативным дежурным незамедлительно в специальном помещении, оборудованном в соответствии с правилами, предусмотренными приложением № 1 к Наставлению (п. 4 Наставления). Часть 2 ст. 5 Закона о полиции также предусматривает, что деятельность полиции, ограничивающая права и свободы граждан, немедленно прекращается, если достигнута ее законная цель. Как пояснил Суд, ст. 5, 6 закона, на которые ссылается административный истец в обоснование своего требования, закрепляют принципы деятельности полиции и не регулируют вопросы применения административно-правовых принудительных мер.
В силу п. 1 ч. 1 ст. 27.2 КоАП доставление как административно-принудительная мера осуществляется в отношении физлица в целях составления протокола об административном правонарушении, и эта мера подлежит прекращению после составления протокола об административном правонарушении. В свою очередь, Наставление устанавливает последовательность действий оперативного дежурного после доставления в дежурную часть граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства в целях выполнения процессуальных действий, предусмотренных законодательством РФ, а также обеспечения соблюдения прав и свобод лиц, доставленных в дежурные части, разъяснил Верховный Суд.
В гл. II Наставления определены основные обязанности оперативного дежурного после доставления граждан в дежурную часть. Пунктом 8 Наставления закреплено, что после доставления граждан в дежурную часть оперативный дежурный обязан в том числе: выяснить основания доставления, принять от должностного лица, осуществившего доставление, письменный рапорт или протокол о доставлении; установить личность доставленного лица, выяснить сведения о регистрации данного лица по месту жительства (месту пребывания); зарегистрировать факт доставления в Книге учета лиц, доставленных в дежурную часть территориального органа МВД России; разъяснить доставленному лицу основания ограничения его прав и свобод, а также возникающие в связи с этим его права и обязанности, предусмотренные законодательством РФ; поместить доставленное лицо в помещение для задержанных, оборудованное в соответствии с правилами, предусмотренными приложением № 2 к Наставлению.
Согласно п. 17 Наставления дежурный обязан составить протокол о задержании либо об административном задержании, одну копию протокола вручить задержанному лицу, другую копию направить в подразделение информационного обеспечения территориального органа МВД России для включения сведений о задержанном в реестр лиц, подвергнутых задержанию. В гл. IV Наставления приведены обязанности оперативного дежурного после размещения лиц, доставленных в дежурную часть, в помещениях для задержанных.
В п. 18 Наставления предусмотрено, что в отношении лиц, подвергнутых административному задержанию, после установления их личности и выяснения всех обстоятельств, свидетельствующих о наличии или отсутствии состава административного правонарушения, составляется протокол об административном правонарушении либо при наличии оснований, перечисленных в ст. 24.5 КоАП, выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении.
Как пояснил ВС, оспариваемый п. 19 Наставления устанавливает, что указанные лица содержатся в помещениях для задержанных не более трех часов с момента доставления, а после составления протокола об административном правонарушении или вынесения постановления о прекращении дела об административном правонарушении они подлежат освобождению либо в случаях когда за совершенное ими административное правонарушение предусмотрено наказание в виде ареста или выдворения подлежат направлению в суд для рассмотрения в их присутствии дела об административном правонарушении. Таким образом, оспариваемое положение носит гарантийный характер, предполагая безусловную обязанность сотрудников дежурных частей территориальных органов МВД России освободить доставленных лиц, подвергшихся административному задержанию и водворенных в помещения для задержанных, не только по истечении сроков административного задержания, установленных ст. 27.5 КоАП, но и до истечения этих сроков (после составления протокола об административном правонарушении) либо направить указанных лиц в суд для рассмотрения дела об административном правонарушении в случаях, когда имеются основания для применения к задержанному лицу административного наказания в виде ареста или выдворения, в связи с чем не нарушает права граждан.
Верховный Суд отметил, что оспариваемый пункт Наставления не распространяется на лиц, в отношении которых не применяется административное задержание, являющееся самостоятельной мерой административного принуждения. Отсутствие в п. 19 Наставления термина «немедленно» не может нарушать права, свободы и законные интересы граждан, поскольку оспариваемая норма не предоставляет полиции неограниченное усмотрение относительно момента освобождения доставленных лиц, подвергшихся задержанию, так как момент прекращения деятельности полиции, ограничивающей права и свободы граждан, определен в законе, нормы которого подлежат применению.
Каких-либо конкретных сроков административного задержания или иных правил, определяющих момент освобождения доставленных лиц, подвергшихся административному задержанию, отличающихся от установленных КоАП, п. 19 Наставления не содержит и не предполагает возможности продолжения административного задержания лица. ВС указал, что оспариваемое положение Наставления не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, является ясным и определенным, не допускает неоднозначного толкования.
Как отметил Верховный Суд, доводы административного истца, по сути, сводятся к несогласию с действиями или бездействием сотрудников полиции и состоявшимися по конкретному административному делу судебными постановлениями, что не является предметом проверки суда по делу об оспаривании нормативного правового акта. ВС отказал в удовлетворении административного иска.
Адвокаты оценили выводы ВС
В комментарии «АГ» адвокат филиала «Адвокатская консультация № 63» Межреспубликанской коллегии адвокатов (г. Москва) Алексей Розманов посчитал позицию Верховного Суда обоснованной по поставленному в иске вопросу. Однако он полагает, что оспариваемый п. 19 Наставления все-таки содержит иные противоречия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, по условиям момента освобождения задержанных лиц.
Так, пояснил эксперт, данный пункт предписывает обязанность сотрудника полиции по освобождению задержанных лиц не позднее трех часов с момента задержания в том числе после составления протокола об административном правонарушении. В соответствии со ст. 27.3 КоАП административное задержание, т.е. кратковременное ограничение свободы физлица, может быть применено в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу об административном правонарушении. Согласно п. 5 ч. 2 ст. 14 Закона о полиции сотрудники полиции имеют право задерживать лиц, в отношении которых ведется производство по делам об административных правонарушениях, по основаниям, в порядке и на срок, которые предусмотрены КоАП. В соответствии с ч. 1 ст. 27.5 КоАП срок задержания не должен превышать трех часов, за исключением случаев, предусмотренных ч. 2 и 3 данной статьи.
Как отметил Алексей Розманов, законодателем установлено, что целью административного задержания является обеспечение правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении. При этом задержанное лицо может содержаться в камере административно задержанных после составления протокола об административном правонарушении в том числе на время рассмотрения должностным лицом этого протокола и вынесения постановления по делу об административном правонарушении, поскольку оно должно быть вручено под роспись задержанному. «Главное условие, чтобы срок административного задержания не превышал трех часов, за исключением случаев, предусмотренных ч. 2 и 3 ст. 27.5 КоАП. При этом рассмотрение дела об административном правонарушении заканчивается не после вынесения протокола об административном правонарушении, а после рассмотрения уполномоченным должностным лицом этого протокола и вынесения постановления по делу об административном правонарушении. Таким образом, оспариваемое положение Наставления противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, является неясным и неопределенным, допускает неоднозначное толкование», − указал адвокат.
Адвокат МКА «Правовой эксперт» Анастасия Саморукова, изучив решение Верховного Суда, заметила, что оно составлено по тому же принципу, что и определения Конституционного Суда, в которых констатируется, что обжалуемые нормы не нарушают прав заявителей или НПА, имеющие большую юридическую силу. «Данное решение Верховного Суда, на мой взгляд, может быть полезным в той части, в какой оно подтверждает, что никакой произвольности при удерживании задержанного в полиции быть не может. Возможно, кому-то удастся этим решением воспользоваться», − считает она.
