Верховный Суд опубликовал Решение по делу № АКПИ23-449 по административному иску об оспаривании действующего регулирования оборота наркотических средств, поданному гражданами, подвергшимися уголовному преследованию за розничную продажу пищевого мака в заводских упаковках.
Доводы административных истцов
Жители Читы Александр Старцев и его мать Елена Антипенская подверглись уголовному преследованию за розничную продажу пищевого мака в заводских упаковках. В связи с этим они обратились в Верховный Суд с административным иском, которым просили признать Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в РФ, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 30 июня 1998 г. № 681, недействующим в части включения морфина и кодеина и их препаратов (смесей) в список наркотических средств, если морфин и кодеин являются частью семян мака с содержанием в сухой массе частей мака снотворного общей массовой доли кодеина, морфина, орипавина и тебаина в размере, не превышающем 0,6%, во взаимосвязи с п. 1 Постановления Правительства РФ от 31 марта 2022 г. № 540 «О мерах контроля в отношении препаратов, которые содержат малые количества наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, включенных в перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в РФ», определяющим отношение к семенам мака, содержащим малое количество морфина и кодеина, т.е. как в препарате с малым содержанием наркотических средств, как к самим морфину и кодеину.
Также они просили признать Перечень растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры и подлежащих контролю в РФ, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2010 г. № 934, недействительным в части включения мака снотворного (растение вида Papaver somniferum L), если он является разрешенным для культивирования в промышленных целях, не связанных с производством или изготовлением наркотических средств и психотропных веществ, сортом мака снотворного с содержанием в сухой массе частей одного растения общей массовой доли кодеина, морфина, орипавина и тебаина в размере, не превышающем 0,6%.
В иске указывалось, что оспариваемые положения данных НПА не соответствуют п. 4 ст. 21 Закона о наркотических средствах и психотропных веществах во взаимосвязи с Постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2020 г. № 101 «Об установлении сортов наркосодержащих растений, разрешенных для культивирования для производства используемых в медицинских целях и (или) ветеринарии наркотических средств и психотропных веществ, для культивирования в промышленных целях, не связанных с производством или изготовлением наркотических средств и психотропных веществ, а также требований к сортам и условиям их культивирования» и ст. 1, 3, гл. 25 Уголовного кодекса РФ.
По мнению административных истцов, оспариваемые положения нарушают их право на справедливое судебное разбирательство, поскольку они привлечены к уголовной ответственности за незаконный сбыт наркотически активных алкалоидов опия морфина и кодеина, содержащихся в малых (следовых) количествах в семенах мака, которые не признаны Перечнем № 681 наркотическим средством.
В иске также отмечалось, что Правительство РФ установило абсолютный запрет на оборот морфина и кодеина, однако в отношении этих веществ, содержащихся в семенах мака в малых количествах, имеет место правовая неопределенность, поскольку оспариваемые нормы не дают однозначного толкования применительно к случаям, когда вышеуказанные вещества являются незначительной естественной частью семян мака снотворного. Также невозможно определить, является ли преступлением оборот семян мака. Граждане добавили, что они привлечены к уголовной ответственности за оборот частей растения «мак» (семян мака), которые не признаны наркотическим средством, но содержат в своем составе наркотические средства морфин и кодеин, фактически являясь препаратом (смесью) морфина и кодеина.
ВС указал, что наркотическим средством являются не сами семена мака
Изучив материалы дела, Верховный Суд отметил, что доводы о противоречии Перечня № 681, Постановления № 540 и Перечня № 934 в оспариваемых частях п. 4 ст. 21 Закона о наркотических средствах и психотропных веществах во взаимосвязи с Постановлением Правительства РФ № 101 от 6 февраля 2020 г. об установлении сортов наркосодержащих растений, разрешенных для культивирования, ст. 1, 3, гл. 25 УК РФ несостоятельны и основаны на ошибочном толковании норм материального права.
Как пояснил ВС, наркотические средства и психотропные вещества считаются таковыми, если они включены в Перечень № 681. В список II этого Перечня включены помимо прочего морфин и кодеин, что соответствует требованиям Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г. Включение в Перечень № 681 морфина и кодеина, содержащихся в незначительных количествах на поверхности семян мака снотворного, разрешенного для культивирования в промышленных целях, соответствует понятию наркотического средства, содержащегося в ст. 1 Закона о наркотических средствах и психотропных веществах. При этом семена растения мака наркотическим средством не являются из-за их отсутствия в Перечне № 681, а также содержания понятия «маковая солома», включенного в список I этого Перечня, которое означает все части (за исключением семян) скошенного опийного мака.
«Маковая солома не признается Единой конвенцией наркотическим средством как таковым, но вместе с тем подлежит специальным мерам контроля, предусмотренным ст. 22, 24–28 Единой конвенции. В перечень наркотических средств (Список I) включен концентрат из маковой соломы (материал, получаемый, когда маковая солома начала подвергаться процессу концентрации содержащихся в ней алкалоидов, если этот материал становится предметом торговли). Однако из текста Единой конвенции не следует, что с целью охраны здоровья и благополучия населения государства-участники не имеют права осуществлять меры контроля за использованием иных наркотических средств и препаратов, нежели включенных в перечни, которые приложены к упомянутой конвенции (Списки I–IV)», – отмечено в решении Суда.
ВС добавил, что стороны Конвенции могут принимать более строгие или суровые меры контроля, чем те, которые предусматриваются Конвенцией, и, в частности, требовать, чтобы препараты, включенные в Список III, или наркотические средства, включенные в Список II, подлежали всем или таким мерам контроля, применяемым к наркотическим средствам Списка I, которые необходимы или желательны для охраны народного здоровья и благополучия в конкретном государстве. Согласно отечественному регулированию пищевой мак не должен содержать сорной (органической) примеси: частиц листьев, стеблей, коробочек, корзинок, стручков, маковой соломы, а также крупных семян сорных и культурных растений (в том числе масличных). Таким образом, в отношении семян мака не применяются меры контроля, предусмотренные законодательством РФ, регламентирующие оборот наркотических средств. Наркотическими средствами являются не сами семена мака, а алкалоиды опия естественного происхождения, содержащиеся на их поверхности, которые могут быть использованы для незаконного изготовления наркотиков.
Верховный Суд также посчитал, что утверждение административных истцов о противоречии Перечня № 681 ст. 21 Закона о наркотических средствах и психотропных веществах носит произвольный характер, поскольку эта норма имеет иной предмет правового регулирования, чем оспариваемое нормативное положение, которое не может ему противоречить. Мак снотворный и другие виды мака рода Papaver, содержащие наркотические средства, включены в Перечень № 934; в отношении этих растений Россией применяются меры контроля, что отвечает требованиям закона. Согласно Конвенции растение вида Papaver somniferum L означает опийный мак, который подлежит мерам контроля, поэтому государство-участник может запретить его культивирование.
При этом сторона, запрещающая культивирование опийного мака или растения каннабиса, принимает меры, чтобы наложить арест на любые незаконно культивируемые растения и уничтожить их, за исключением небольших количеств, нужных для научных или исследовательских целей. Сторона же, разрешающая у себя разведение опийного мака для целей иных, чем производство опия, принимает все необходимые меры для того, чтобы из этого опийного мака не производился опий, а изготовление наркотиков из маковой соломы надлежаще контролировалось. При этом ничто не препятствует государствам принимать более строгие или суровые меры контроля, чем те, которые предусматриваются Конвенцией. В связи с этим федеральный законодатель РФ закрепил, что к обороту наркосодержащих растений и частей таких растений, которые не включены в Перечень № 681, применяются меры контроля, аналогичные мерам, применяемым в отношении содержащихся в них наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров.
Суд также отклонил довод о том, что включение мака снотворного в Перечень № 934 не соответствует п. 4 ст. 21 Закона о наркотических средствах и психотропных веществах во взаимосвязи с Постановлением № 101, как основанный на ошибочном толковании положений этого закона и соответствующих НПА. Данный закон прямо запрещает культивирование наркосодержащих растений, кроме их культивирования для использования в научных, учебных целях и в экспертной деятельности, и сортов наркосодержащих растений, разрешенных для культивирования в промышленных целях, за исключением производства и изготовления наркотических средств и психотропных веществ.
Россия, как пояснил ВС, контролирует культивирование такого наркосодержащего растения, как опийный мак, в промышленных целях, не связанных с производством или изготовлением наркотических средств и психотропных веществ, путем создания сети специализированных лицензированных ГУП. Кроме того, российские субъекты, осуществляющие культивирование наркосодержащих растений в соответствии со ст. 18 вышеуказанного закона, обязаны ежегодно отчитываться о местоположении и площади земельных участков, использованных для культивирования наркосодержащих растений. Для культивирования в промышленных целях, не связанных с производством или изготовлением наркотиков и психотропных веществ, разрешаются сорта мака снотворного с содержанием в сухой массе частей одного растения общей массовой доли кодеина, морфина, орипавина и тебаина в размере, не превышающем 0,6%. В связи с этим Постановление № 101 устанавливает требования к сортам и условиям культивирования наркосодержащих растений, однако не регламентирует вопросы оборота наркосодержащих растений и их частей, поэтому ссылка административных истцов на этот НПА в обоснование исключения мака снотворного из Перечня № 934 необоснованна.
В удовлетворении административного иска было отказано
В решении также отмечается, что размер общей массовой доли кодеина, морфина, орипавина и тебаина в сухой массе частей одного растения мака снотворного, разрешенного для культивирования в промышленных целях, не связанных с производством или изготовлением наркотических средств и психотропных веществ, определенный в п. 3 Постановления № 101, неприменим для внесенных в список II Перечня № 681 морфина и кодеина, оборот которых допускается только в медицинских и иных строго поименованных целях Закона о наркотических средствах и психотропных веществах. В Перечнях № 681 и № 934 лишь называются подлежащие контролю наркотики и психотропные вещества и их прекурсоры, которые распределены по четырем спискам в зависимости от применяемых мер контроля, а также растения, содержащие наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, следовательно, их нельзя рассматривать как НПА, расширяющие основания для привлечения к уголовной ответственности и нарушающие принцип уголовно-правового регулирования только законом. Ими не устанавливаются преступность деяния, его наказуемость и иные уголовно-правовые последствия, которые определяются только УК РФ.
Со ссылкой на практику Конституционного Суда ВС напомнил, что списки веществ, оказывающих негативное воздействие на организм человека, а также размеры этих веществ не обязательно должны предусматриваться законом. Право утверждать перечни таких веществ для целей уголовного законодательства может быть предоставлено и Правительству РФ. Оспариваемые нормативные положения изложены понятно и доступно, они отвечают критерию правовой определенности, не допускают неоднозначного толкования при их применении, а потому не могут расцениваться как нарушающие права административных истцов. Вводя меры контроля в отношении препаратов, которые содержат малые количества наркотических средств, включенных в список II Перечня № 681 (в том числе в отношении препаратов с малым содержанием наркотического средства – морфина и кодеина), Правительство РФ действовало в пределах своих полномочий и в соответствии с требованиями отечественного законодательства и международных договоров.
«Ссылки административных истцов на экспертные заключения не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований, поскольку они проведены в рамках расследования по конкретному уголовному делу и подлежат оценке судом, рассматривающим дело в порядке уголовного судопроизводства. Согласно ч. 7 ст. 213 КАС РФ суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и выясняет обстоятельства, имеющие значение для дела, в полном объеме, оспариваемый акт или его часть подлежат проверке на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в административном исковом заявлении, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу. Таких противоречий по данному делу не установлено», – заметил ВС.
Он добавил, что субъективное мнение специалиста Ольги Зелениной, в котором она фактически дает оценку законности оспариваемых нормативных положений, само по себе не может быть положено судом в основу решения об удовлетворении иска. Доводы административных истцов фактически сводятся к несогласию с текущим правовым регулированием, а также к отстаиванию позиции о внесении целесообразных, с их точки зрения, изменений в такое регулирование в части необходимости регламентации иного порядка отнесения наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, наркосодержащих растений к контролируемым, что не может служить правовым основанием для удовлетворения иска. В связи с этим ВС отказал в удовлетворении административного иска.
Комментарий представителя
В комментарии «АГ» один из представителей административных истцов в Верховном Суде, адвокат КА «Реальное право» Валерий Шухардин пояснил, что поводом для обращения в ВС послужило очередное привлечение к уголовной ответственности в Чите бакалейщиков за розничную продажу заводских упаковок пищевого мака. «В судебном заседании ВС РФ была допрошена одна из лучших специалистов по селекционной работе с маком, кандидат сельскохозяйственных наук Ольга Зеленина, которая, опираясь на свой огромный опыт, а также исследования мака в России и за рубежом, пояснила Суду, что морфин и кодеин являются неотъемлемыми составляющими любой части растения “мак снотворный”, в том числе и его зрелых семян. Но поскольку в семенах мака содержание этих алкалоидов опия очень незначительно, то они не представляют интереса для производства из них наркотических средств и не представляют угрозу здоровью человека. Но ВС РФ по неизвестной причине, никак не мотивируя свои действия и выводы, указал в решении, что морфин и кодеин находятся не в семенах мака, а на их поверхности, и поэтому уклонился от решения дела по существу заявленных истцами требований», – полагает он.
По словам адвоката, Суд посчитал, что если морфин и кодеин находятся на поверхности семян, а не внутри, то эти алкалоиды опия не имеют отношения к частям растения «мак снотворный», а поэтому и рассматривать нечего. При этом Суд подтвердил, что хотя культивирование мака снотворного уже разрешено и регламентировано постановлением Правительства РФ, однако дальнейшая его судьба не решена, поскольку абсолютный запрет на оборот частей этого растения и его алкалоидов опия не снят.
«Печально, что ВС РФ в очередной раз уклонился от устранения правовой неопределенности, касаемой пищевого мака и самого растения “мак снотворный”, который является основным источником такого необходимого стране медицинского лекарства, как морфин. В настоящее время все поставки в Россию этого лекарства идут из недружественных стран, что ставит под угрозу безопасность нашей страны и порождает уголовное преследование граждан РФ, которые никаких преступлений не совершали», – резюмировал Валерий Шухардин.
Эксперты прокомментировали выводы Верховного Суда
Как отметил адвокат АП г. Москвы Дмитрий Палатов, из выводов ВС РФ следует, что к уголовной ответственности может быть произвольно привлечено лицо, не имевшее умысел на незаконный оборот морфина и кодеина, содержащихся в незначительных количествах на поверхности семян мака. «Как известно, порой разграничение размера наркотика, а следовательно, и квалификация содеянного происходят на основании десятых долей грамма, в связи с чем при их исследовании очень важны точность применяемого оборудования и квалификация эксперта, проводящего химическую судебную экспертизу. Стоит отметить, что ни УК РФ, ни Закон о наркотических средствах и психотропных веществах, ни какие-либо другие НПА не содержат определение понятия “следовое количество” какого-либо вещества. Фактически обнаружение “следа” означает, что его настолько ничтожно мало, что это количество не может быть отражено в цифрах, следовательно, оно стремится к нулю, не образуя даже значительный размер. Получение в результате экспертизы подобного ответа на вопрос о размере обнаруженного наркотического средства или психотропного вещества, на мой взгляд, дает адвокату основание оспаривать законность привлечения его подзащитного к уголовной ответственности», – указал он.
Эксперт добавил, что специалисты и ранее отмечали, что семена мака, которые являются обычным растением, свободно реализуются на территории России, их даже высаживают на личных подсобных хозяйствах. «Действительно, с ВС РФ сложно спорить в той части, где указывается на перечислительный характер Перечней № 681 и № 934, которыми утверждаются лишь списки веществ (и растений, их содержащих), подлежащих контролю на территории РФ. Однако именно заключение об их изъятии у находящихся в России лиц является основанием для привлечения к уголовной ответственности. Заявителям можно было бы рекомендовать обратиться с аналогичными требованиями в Конституционный Суд при условии, что ими пройдены все этапы обжалования состоявшегося приговора. Разъяснения КС РФ, вероятно, помогут поставить точку в решении вопроса о законности оборота семян мака в России, однако необходимо провести большую работу, в том числе с привлечением соответствующих экспертов», – заключил Дмитрий Палатов.
Адвокат Московской городской юридической консультации Валентин Платонов обратил внимание на то, что со ссылкой на нормы международного и отечественного законодательства Верховный Суд указал: оспариваемые нормативные положения, действующие в системе правового регулирования, изложены понятным и доступным образом, отвечают критерию правовой определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, не допускают неоднозначного толкования при их применении. «Прежде всего следует обратить внимание на то, что Суд подтвердил: семена растения мака наркотическим средством не являются. Таким образом, он указал, что семена растения мака как самостоятельный объект недопустимо рассматривать в качестве наркотического средства в связи с отсутствием указания на это в НПА. Вместе с тем, по мнению Суда, включение в Перечень № 681 морфина и кодеина, содержащихся в незначительных количествах на поверхности семян мака снотворного, разрешенного для культивирования в промышленных целях, соответствует понятию наркотического средства», – заметил эксперт.
Говоря об указании ВС на то, что наркотическими средствами являются не сами семена мака, а алкалоиды опия естественного происхождения, содержащиеся на их поверхности, которые могут быть использованы для незаконного изготовления наркотических средств, адвокат пояснил, что в данном случае и возникает проблема в правоприменительной практике при квалификации в ситуациях, когда человек, который использует мак для бытовых целей, в большинстве случаев не подозревает о наличии алкалоидов опия, однако становится лицом, совершающим противоправное деяние в сфере незаконного оборота наркотических средств.
«Современные методы исследований позволяют обнаружить в зернах кондитерского мака морфин и кодеин в минимальных количествах, при этом их удаление оттуда невозможно. При таких обстоятельствах под уголовным преследованием за продажу кондитерского мака находилось немалое число граждан, не представлявших общественной опасности, в том числе руководители предприятий, продававших легальный мак. В данном случае ВС указал верно, что “по смыслу приведенных выше законоположений наркотические средства и психотропные вещества считаются таковыми, если они включены в перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в РФ”. В связи с чем для изменения ситуации, складывающейся в правоприменительной практике, необходимо внесение соответствующих законодательных поправок в части отнесения вышеуказанных объектов к наркотическим средствам, на что в 2019 г. указывала Татьяна Москалькова», – заметил Валентин Платонов.
По мнению адвоката АП Московской области Антона Дворникова, с позицией ВС РФ нельзя не согласиться с точки зрения действующего законодательства и норм международного права. «Несомненно, действующее регулирование несправедливо в определении размера наркотических средств и психоактивных веществ, если они обнаружены в смесях или содержатся в частях растений, в первую очередь в маке снотворном. Эксперты в силу разъяснений высших судебных инстанций не определяют содержание именно вещества в смеси, а в отношении частей растений зачастую производят расчеты в процентном отношении, что негативно влияет на квалификацию преступления. При этом следует отметить, что данное решение ВС РФ затрагивает именно объективную сторону преступления, признаки которой устанавливает только государство. Несомненно, такая позиция сводит к минимуму успешность стороны защиты в доказывании невиновности лиц, обвиняемых в обороте кондитерского мака как части растений, содержащих наркотические средства», – заметил он.
Эксперт оценил огромную работу представителей истцов, которые несколько лет не оставляют попыток оспаривания законодательства в данной части и привлечения внимания к проблеме в научной литературе. «К сожалению, теперь стороне защиты в “маковых делах” остается лишь акцентировать внимание на субъективной стороне и доказывании отсутствия умысла на сбыт наркотических средств. При оставлении решения ВС в силе судом апелляционной инстанции, полагаю, что корректировка законодательства теперь невозможна без общественной дискуссии», – заключил Антон Дворников.
