Верховный Суд вынес Определение № 310-ЭС23-3760 по делу № А14-18236/2020, в котором указал на обязанность регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами устранить несанкционированную свалку спустя 30 дней после направления уведомления собственнику земельного участка, если последний не приступил к устранению такого загрязнения.
В 1981 г. Панинский комбинат коммунальных предприятий и благоустройства получил из земель колхоза «Россия» Панинского района земельный участок площадью 5,7 га под строительство свалки бытовых и промышленных отходов. Однако полигон так и не был построен, а участок использовался в качестве свалки для отходов населения и организаций Панинского городского поселения.
В ноябре 2015 г. администрация Панинского городского поселения утвердила схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории кадастрового квартала, используемого для размещения бытовых и промышленных отходов. Участок был поставлен на кадастровый учет с категорией «земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения», с видом разрешенного использования «специальные сооружения, предназначенные для размещения отходов производства и потребления». С августа 2018 г. этот участок был передан в постоянное (бессрочное) пользование администрации.
С 2020 г. ООО «Вега» является региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Панинского и Бутурлиновского межмуниципальных отходоперерабатывающих кластеров Воронежской области. В августе того же года Центрально-Черноземное межрегиональное Управление Росприроднадзора уведомило общество о несанкционированной свалке, размещенной на вышеуказанном участке, поэтому региональный оператор предложил администрации заключить договор об оказание услуг по ее ликвидации. Однако администрация заверила ООО «Вега» о том, что ею принимаются меры по разработке проекта рекультивации свалки и ее устранения, а также решается вопрос о финансировании таких работ.
Поскольку администрация не приступила к ликвидации несанкционированной свалки и не заключила договор с оператором ТКО, в сентябре 2020 г. тот начал самостоятельно устранять свалку. В процессе очистки региональный оператор обнаружил, что несанкционированная свалка не ограничивается границами одного участка, а распространяется и на ряд смежных территорий. «Вега» уведомила администрацию об этом и направила ей в ноябре проект договора об оказании услуг по ликвидации несанкционированных свалок на этих участках земли.
Однако администрация обратилась в суд с иском о признании незаконными действий регионального оператора ТКО по вывозу отходов и самостоятельной ликвидации несанкционированной свалки, а также об установлении запрета ответчику вывоза отходов со спорного земельного участка и прилегающих территорий.
Суд отказал в удовлетворении иска со ссылкой на то, что действия общества «Вега» являются законными. Он отметил, что в августе 2020 г. региональный оператор, получив от надзорного органа информацию о наличии несанкционированной свалки, выполнил требования Правил обращения с ТКО, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 12 ноября 2016 г. № 1156, направив в адрес администрации соответствующие уведомления. В решении суда отмечалось, что ответчик приступил к ликвидации несанкционированной свалки после истечения месячного срока, установленного Правилами № 1156; в указанный срок, как и на момент принятия решения суда, администрация не приняла каких-либо мер по ликвидации свалки. В свою очередь, заметил суд, необходимость проведения подготовительных процедур, технических и биологических мероприятий, на которую ссылался привлеченный к участию в деле Департамент природных ресурсов и экологии Воронежской области, предшествует проведению рекультивации земельного участка и не требуется при проведении мероприятий по ликвидации несанкционированной свалки.
Апелляция отменила решение первой инстанции и удовлетворила иск, посчитав, что выявленная свалка не относится к тем местам несанкционированного размещения отходов, ликвидация которых осуществляется региональным оператором в порядке, предусмотренном п. 16, 17 Правил № 1156, а действия истца, направленные на выполнение мероприятий по рекультивации этого объекта, были осуществлены в соответствии с требованиями законодательства. Окружной суд согласился с этим.
Изучив кассационную жалобу общества «Вега», Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда напомнила, что именно на органы местного самоуправления возложена прямая обязанность по организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов на территории муниципального образования. В рассматриваемом случае спорный участок земли находился в ведении администрации, как и прилегающие к нему территории.
Со ссылкой на положения Правил № 1156 Суд напомнил, что в случае обнаружения места складирования ТКО, объем которых превышает 1 куб. м, на не предназначенном для этих целей земельном участке региональный оператор обязан в течение пяти рабочих дней уведомить собственника земельного участка об обнаружении места несанкционированной свалки и о необходимости ее ликвидации. Собственник земельного участка должен самостоятельно обеспечить ликвидацию места несанкционированной свалки или заключить договор об оказании услуги по ее ликвидации с региональным оператором. Если в течение 30 дней со дня получения уведомления от регионального оператора собственник земли не ликвидировал несанкционированную свалку, ее устраняет региональный оператор, который вправе потребовать в судебном порядке взыскания понесенных расходов на очистные мероприятия. Соответственно, ликвидация выявленной несанкционированной свалки спустя 30 дней после направления уведомления собственнику земельного участка является не правом, а обязанностью регионального оператора, причем публичного характера.
На участке земли, переданном администрации в постоянное (бессрочное) пользование, должен был размещаться полигон, который так и не был построен и введен в эксплуатацию, соответствующая документация на этот объект не была разработана. При этом п. 8 ст. 29.1 Закона об отходах производства и потребления предусмотрена возможность использования для размещения ТКО до 1 января 2023 г. только тех объектов размещения ТКО, которые были введены в эксплуатацию до 2019 г. и не имеют документации, предусмотренной законодательством, при принятии решения уполномоченного госоргана и включении такого объекта в перечень объектов размещения ТКО на территории субъекта РФ.
В рассматриваемом же случае, отметил ВС, администрация обращалась в Департамент Росприроднадзора с заявлениями о внесении спорного земельного участка в перечень объектов размещения ТКО на территории субъекта РФ, однако ей было отказано в этом. Одной из причин такого отказа послужило то, что свалка отходов вышла за границы отведенного земельного участка и частично располагалась на соседних землях сельскохозяйственного назначения. В связи с этим суд первой инстанции верно счел, что выявленная свалка является несанкционированной.
Верховный Суд указал, что региональный оператор ТКО правомерно приступил к выполнению работ по ликвидации несанкционированной свалки, осуществляя свои публичные функции. Он не согласился с выводом апелляционного суда об отсутствии со стороны администрации бездействия по ликвидации несанкционированной свалки, поскольку в период осуществления ответчиком оспариваемых действий администрация не проводила реальные мероприятия и не совершала действия, направленные на очищение земельных участков от ТКО. Суд заметил, что на момент принятия решения первой инстанции проект рекультивации представлен не был, а электронный аукцион по разработке проектной документации был объявлен только летом 2021 г. При этом еще в феврале 2021 г. администрация вынесла постановление о ликвидации несанкционированной свалки. «Однако ни судом первой инстанции, ни апелляцией не исследованы обстоятельства, касающиеся временного отрезка совершения региональным оператором действий по ликвидации несанкционированной свалки с учетом этого постановления, в то время как такие обстоятельства имели существенное значение для рассмотрения спора», – заключил Верховный Суд, вернув дело на новое рассмотрение в первую инстанцию.
Партнер юридической фирмы «БИЭЛ» Николай Сапожников полагает: в этом деле Верховный Суд жестко подчеркнул, что предусмотренная п. 16 Правил № 1156 обязанность регионального оператора принять меры по ликвидации места несанкционированного размещения ТКО спустя 30 дней после уведомления собственника земельного участка является не просто обязанностью, а еще и обязанностью публичного характера. Таким образом, затягивание заключения договора о выполнении таких работ и другие обстоятельства, связанные с оформлением гражданско-правовых аспектов такой деятельности, не являются ни препятствием, ни оправданием для оператора.
«Но особо обращает внимание, что в рассматриваемом случае ВС четко зафиксировал позицию о том, что к несанкционированным свалкам, подлежащим ликвидации оператором с применением приведенных положений Правил № 1156, относятся не только свалки на участках, по своим категории и виду разрешенного использования не допускающих складирование ТКО. Разрешенный режим землепользования, допускающий размещение отходов, не является каким-либо оправданием или исключением для фактического функционирования свалки в отсутствие надлежащим образом построенного и введенного в эксплуатацию полигона как особого объекта. Думаю, на практике для местных властей во многих регионах такое напоминание ВС РФ является как минимум нелишним», – заметил Николай Сапожников.
Адвокат, управляющий партнер ZHAROV GROUP Евгений Жаров отметил, что в настоящее время понятие «несанкционированная свалка» регулируется приказом Росприроднадзора № 31 от 2 февраля 2021 г. «В текущей формулировке для признания объекта несанкционированной свалкой должно выполняться хотя бы одно из условий: площадь более 10 кв. м или объем размещения отходов более 5 куб. м. Ликвидация несанкционированной свалки региональным оператором ТКО спустя 30 дней после направления уведомления собственнику земельного участка действительно является его публичной обязанностью. На практике судами нижестоящих инстанций допускаются существенные нарушения норм права, неблагоприятно влияющие на исход подобных дел, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов общества. Однако исходя из позиции Верховного Суда судебные акты по этой категории дел на основании ч. 1 ст. 291.11 АПК РФ зачастую подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции», – заметил он.
