Верховный Суд опубликовал Решение № АКПИ20-261 от 10 июля 2020 г. по административному иску об оспаривании Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации (утв. Постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2020 г. № 417).
В административном иске в ВС РФ Тимофей Писаревский указал, что порядок принятия и опубликования спорного постановления правительства был нарушен. По мнению административного истца, размещенный на Официальном интернет-портале правовой информации документ представляет непосредственную угрозу правам и свободам неограниченного круга лиц на территории России, поскольку при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации создает недопустимые в силу Конституции РФ правовые последствия, не исключающие преждевременную утрату жизни гражданами как прямое следствие исполнения спорных Правил.
После изучения материалов дела и анализа норм оспариваемого документа Верховный Суд заключил, что спорное постановление было принято в целях защиты населения, охраны здоровья граждан от распространения на территории России новой коронавирусной инфекции. Такой документ был издан в рамках полномочий Правительства РФ, с соблюдением порядка его принятия (в частности, требований к форме и виду нормативного правового акта, процедуры принятия последнего, правил введения его в действие, в том числе порядка опубликования и вступления его в силу). В этой связи ВС отклонил доводы административного истца о нарушении порядка издания правительственного постановления, поскольку в рассматриваемом случае был установлен особый порядок его принятия в условиях борьбы с распространением COVID-19 на территории России.
Как пояснил Суд, ранее п. 61.1 правительственного регламента был дополнен абзацем, в соответствии с которым положения его п. 53–61 не распространяются на случаи внесения в российское правительство проектов актов, подготовленных во исполнение решений Координационного совета при Правительстве РФ, а также Плана первоочередных мероприятий (действий) по обеспечению устойчивого развития экономики в условиях ухудшения ситуации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции. Такие проекты актов вносятся в Правительство РФ в порядке и сроки, установленных решениями Координационного совета.
«Согласно разъяснению, данному в п. 35 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 “О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами”, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения. Оспариваемые положения нормативного правового акта являются ясными и определенными, двойного толкования не содержат, вопросы возмещения вреда не регламентируют, Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ “О противодействии коррупции” не противоречат», – отмечено в решении Суда.
Юрист юридической фирмы «Борениус» Артем Берлин с сожалением отметил, что из решения Верховного Суда довольно сложно понять суть претензий истца к спорному постановлению Правительства РФ. «Приведенные в тексте решения доводы указывают на “преждевременную утрату жизни гражданами как прямое следствие исполнения Правил”, однако невозможно уяснить, в чем именно, по мнению истца, заключается эта угроза. Правовые доводы истца, кажется, сводятся к недопустимости электронного опубликования постановления правительства и несоблюдению порядка и сроков внесения проекта постановления на рассмотрение, установленных регламентом правительства», – предположил он.
По словам эксперта, за отсутствием более существенных аргументов Суду не составило никакого труда отклонить вышеприведенные доводы. «В регламент правительства внесена поправка, позволяющая в условиях эпидемии COVID-19 принимать некоторые постановления в сокращенной процедуре, что предопределило позицию Верховного Суда, – пояснил Артем Берлин. – За рамками судебного рассмотрения при этом остался вопрос о соответствии постановления закону по существу, а не по процедуре принятия. Между тем “благодаря” уже состоявшемуся решению Верховного Суда этот вопрос теперь не может быть поставлен: согласно п. 2 ч. 1 ст. 194 КАС РФ рассмотрение дела об оспаривании нормативного акта возможно только один раз независимо от заявлявшихся в процессе оснований».
Адвокат АП Ставропольского края Нарине Айрапетян полагает, что, хотя Верховный Суд не нашел нарушений в Правилах и порядке их опубликования, законодательство, регулирующее введение чрезвычайного положения и режима повышенной готовности в РФ, достаточно противоречивое. «Разумеется, сама суть данных мер понятна, и, конечно же, они в первую очередь направлены на нераспространение очага инфекции, так как нахождение дома, как минимум, снижает нагрузку на медицинские учреждения. Однако нахождение дома и применимые к этому термины в виде “режима самоизоляции” в законодательстве не были предусмотрены ранее. Впервые они появились в абз. 4 подп. 1.3. п. 1 Постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 30 марта 2020 г. № 9. Для чего необходимо было вводить новые, ранее не предусмотренные термины, при наличии, к примеру, карантина, который тоже включает в себя изоляцию и прямо закреплен Законе от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ, – непонятно», – отметила эксперт.
По словам адвоката, распространение режима самоизоляции на всех граждан без исключения все же нарушает ст. 27 Конституции РФ о свободе передвижения. «Несмотря на некоторые изъятия, а именно, например, положения ст. 56 Конституции РФ, предусматривающие, что в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан <...> могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия, за исключением ряда случаев, считаю, что ограничение передвижения возможно только в условиях чрезвычайного положения», – убеждена Нарине Айрапетян.
Адвокат добавила, что согласно Федеральному конституционному закону от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ о чрезвычайном положении последнее вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, в том числе эпидемии. «Введение чрезвычайного положения, в свою очередь, наложило бы на государство дополнительные обязанности, в том числе и материального свойства. Последнее, а именно некоррелирование установленных ограничений с финансовой поддержкой от государства, в большей степени не устраивает население и является основанием для обращения за судебной защитой, как, например, и в рассматриваемом случае», – заключила Нарине Айрапетян.
Адвокат АП Челябинской области Елена Цыпина согласилась с позицией Верховного Суда, при этом отметив, что, по ее мнению, каких-либо нарушений в части принятия Правил не имеется: акт издан в рамках полномочий Правительства РФ и с соблюдением порядка его принятия.
Эксперт подчеркнула, что оспариваемые заявителем Правила носят общий характер и не направлены на разрешение текущей санитарно-эпидемиологической ситуации в стране, связанной с распространением коронавирусной инфекции. «Можно даже сказать, что они трудно применимы к нынешним реалиям в стране и накладывают обязанности, которые не исполнимы при текущей санэпидемиологической обстановке и не позволяют полноценно ее разрешить. Так, если сосредоточиться на п. 3 Правил, устанавливающем обязанности граждан при введении режима повышенной готовности на территории ряда субъектов РФ, то возникают неразрешимые практические вопросы в части исполнения налагаемых обязанностей», – отметила Елена Цыпина.
По словам адвоката, обозначенная ситуация легко моделируется, если существует, например, зона заражения инфекцией, внесенной в перечень особо опасных (карантинных) инфекций на территории РФ (к примеру, выявлен очаг сибирской язвы). «Названная зона, как правило, имеет ограниченную территорию, на которой применяются нормы давно утвержденных и действующих в настоящее время санитарно-эпидемиологических правил. Коронавирусная инфекция не имеет ограниченной территории в силу механизма ее распространения, поэтому исполнение Правил в этом случае не представляется возможным, – убеждена эксперт. – ВС РФ в своем решении указывает, что Правила приняты в целях защиты населения, охраны здоровья граждан от распространения на территории РФ новой коронавирусной инфекции. Трудно согласиться в этой части с мнением Суда по вышеизложенным мною основаниям, да и ссылки на применение Правил в условиях COVID-19 не имеется».
