×

Право на помощь: от деклараций к конкретике

7 октября Федеральная палата адвокатов РФ совместно с Институтом «Право общественных интересов» (PILI) провели круглый стол на тему «Субсидируемая юридическая помощь в России: проблемные сферы и направления развития». Создана рабочая группа по подготовке проекта закона о субсидируемой юридической помощи в Российской Федерации.
Материал выпуска № 20 (37) 16-31 октября 2008 года.

ПРАВО НА ПОМОЩЬ: ОТ ДЕКЛАРАЦИЙ К КОНКРЕТИКЕ

7 октября Федеральная палата адвокатов РФ совместно с Институтом «Право общественных интересов» (PILI) провели круглый стол на тему «Субсидируемая юридическая помощь в России: проблемные сферы и направления развития». Создана рабочая группа по подготовке проекта закона о субсидируемой юридической помощи в Российской Федерации.

В работе круглого стола участвовали президент ФПА РФ Е.В. Семеняко, вице-президент ФПА РФ Ю.С. Пилипенко, заместитель председателя Комитета Совета Федерации ФС РФ по правовым и судебным вопросам М.М. Капура, директор Департамента правового регулирования и контроля в сфере правовой помощи О.В. Сарайкина, директор российского филиала Института «Право общественных интересов» Д.Б. Шабельников, руководители адвокатских палат субъектов РФ.

Обсуждались следующие вопросы: круг лиц, имеющих право на получение юридической помощи бесплатно; типы дел, охватываемые программами субсидируемой помощи; объем и виды субсидируемой помощи; целесообразность организационного выделения первичной помощи по неуголовным делам; доступность программ юридической помощи для клиентов; исчисление размеров оплаты труда адвокатов; формирование бюджета программ субсидируемой юридической помощи; координация федеральных и региональных программ; управление системой субсидируемой юридической помощи.

 

Особенности российской модели проанализировала юрист PILI Ольга Шепелева (материалы ее исследований будут опубликованы в ближайших номерах «АГ»).

Конституция РФ (ст. 48) гарантирует каждому право на получение квалифицированной юридической помощи, в том числе бесплатно в предусмотренных федеральным законом случаях. Тем не менее в настоящее время в России не существует ни комплексного нормативного акта, регламентирующего порядок оказания субсидируемой юридической помощи в целом, ни единого органа, который определял бы политику и отвечал за реализацию программ в этой сфере.

С опорой на адвокатуру

Современная российская система оказания субсидируемой юридической помощи опирается на адвокатуру. Посредниками между адвокатами, оказывающими помощь, и государственными органами, отвечающими за оплату их труда, служат адвокатские палаты и адвокатские образования. Они выполняют функции управления и контроля за качеством работы адвокатов.

Эта схема охватывает всю страну и обеспечивает предоставление адвокатами по назначению в порядке ст. 51 УПК РФ субсидируемой помощи по уголовным делам всем гражданам, вне зависимости от уровня их дохода. Причем право решать, будет ли помощь бесплатной для подзащитного (т.е. будут ли возмещены из федерального бюджета процессуальные издержки на оплату труда адвоката), принадлежит суду, но критерий, которым он должен при этом руководствоваться, не установлен законодательно. Таким образом, всем гражданам гарантируется лишь оплата услуг адвоката по расценкам, более низким по сравнению с теми, которые обычно устанавливаются в случаях, когда адвокат участвует в деле по соглашению.

Средства на оплату труда адвокатов по назначению в порядке ст. 51 УПК РФ выделяются из федерального бюджета, но существуют проблемы, связанные с размерами оплаты и сроками перечисления средств.

Субсидируемая помощь по гражданским делам по назначению в соответствии со ст. 50 ГПК РФ предоставляется в том же порядке, что и помощь по уголовным делам, но финансирование оплаты труда адвокатов из федерального бюджета предусмотрено законом лишь для случаев, когда адвокат представляет интересы клиента в федеральном суде. Если же адвокат участвует в производстве по делу у мирового судьи, его труд оплачивается только при условии, что средства на эти цели выделяются из бюджета субъекта Федерации. Это должно быть установлено соответствующим нормативным актом, но не во всех субъектах РФ такие акты приняты.

В каждом субъекте по-разному

Закон об адвокатуре (ст. 26) предусматривает возможность предоставления юридической помощи бесплатно по гражданским делам. Однако право на получение такой помощи возникает у граждан только в случае, если уровень их дохода или уровень среднедушевого дохода их семей ниже величины прожиточного минимума. Установление этого критерия сделало бесплатные юридические услуги недоступными для большинства тех, кто в них нуждается. По данным различных исследований, юридическую помощь не в состоянии оплачивать граждане, доходы которых не превышают уровень бедности. Его величина в каждом субъекте Федерации определяется по-разному, но в любом случае она существенно выше прожиточного минимума. Кроме того, весьма узок круг дел, по которым в соответствии с Законом об адвокатуре юридическая помощь может быть предоставлена бесплатно, и ограничен перечень категорий граждан, которые имеют право ее получать.

Конкретные условия, порядок оказания и финансирования юридической помощи бесплатно на основании ст. 26 Закона об адвокатуре определяются законодательными актами субъектов Федерации, причем существуют различные подходы к регулированию этих вопросов. Законы многих субъектов РФ о бесплатной юридической помощи содержат нормы, полностью совпадающие с нормами ст. 26 Закона об адвокатуре.

Но в некоторых субъектах Федерации приняты законы, предусматривающие увеличение числа категорий граждан, которые вправе получать помощь бесплатно, расширение круга дел, по которым она может быть оказана, и установление более высокого уровня дохода в качестве имущественного критерия доступа к ней. Столь значительное расширение круга лиц, имеющих право на получение бесплатной помощи, становится возможным только при условии, если из бюджета субъекта РФ выделяются достаточные средства на финансирование соответствующих программ.

Например, в Санкт-Петербурге действующим с января 2008 г. действует Законом «О предоставлении бесплатной юридической помощи отдельным категориям граждан в Санкт-Петербурге» установлен ряд категорий граждан (ветераны Великой Отечественной войны, инвалиды, выпускники детских домов в возрасте до 23 лет и др.), которым помощь представляется вне зависимости от уровня доходов. Гражданам других категорий, перечисленных в Законе, бесплатная помощь может быть оказана в случае, если их доход ниже двукратной величины прожиточного минимума, установленного в Санкт-Петербурге. Для подтверждения принадлежности гражданина к льготной категории используются данные Электронного социального регистра населения Санкт-Петербурга. Труд адвокатов оплачивается в соответствии с нормативами финансирования услуг бесплатной юридической помощи, утверждаемыми Комитетом по труду и социальной защите населения Правительства Санкт-Петербурга. В 2008 г. для финансирования этой программы Правительство Санкт-Петербурга. выделило 20 млн руб.

Закон Самарской области «Об оказании юридической помощи отдельным категориям граждан, проживающих на территории Самарской области», также определяет категории граждан, имеющих право на бесплатную помощь независимо от уровня доходов (инвалиды I и II групп, ветераны Великой Отечественной войны, ветераны труда, пенсионеры). В остальных случаях доступ к помощи определяется уровнем дохода, который должен быть ниже прожиточного минимума, установленного в этом субъекте Федерации. В Самарской области уже четвертый год действует Программа оказания субсидируемой юридической помощи населению, в соответствии с которой Адвокатская палата ежегодно заключает с Правительством области контракт о том, что палата организует управление предоставлением помощи, а Правительство через Министерство социальной защиты оплачивает труд адвокатов в зависимости от вида помощи в размере, утверждаемом Правительством. Граждане могут обращаться непосредственно в адвокатские образования или в созданный при Адвокатской палате Центр субсидируемой юридической помощи. Этот центр обеспечивает участие адвокатов не только по гражданским, по и по уголовным делам. Он принимает заявки от органов дознания, предварительного следствия и суда и распределяет их между адвокатами, желающими оказывать помощь. Координаторы центра работают в городах, а в остальных населенных пунктах их функции выполняют руководители самых крупных адвокатских образований.

В Нижегородской области в соответствии с Законом «Об оказании юридической помощи гражданам Российской Федерации на территории Нижегородской области бесплатно» в число лиц, имеющих право на бесплатную помощь, включены члены семей, имеющих трех и более детей, одинокие матери, воспитывающие ребенка в возрасте до 14 лет, опекуны (попечители) несовершеннолетних детей, неработающие пенсионеры, почетные доноры. Порядок и размер компенсации расходов адвокатам определяется Правительством Нижегородской области, а финансирование деятельности адвокатов, оказывающих бесплатную помощь, осуществляется из областного бюджета, в котором ежегодно предусматривается отдельной строкой. Однако доступ к бесплатным услугам граждане получают только в случае, если их доход ниже прожиточного минимума, что должно быть подтверждено документально. Из-за трудностей со сбором справок число получивших бесплатную помощь практически не увеличилось.

Трудно, но все же доступно

Доступ граждан к квалифицированной юридической помощи, в том числе субсидируемой, осложнен в труднодоступных и малонаселенных местностях, поэтому ст. 25 Закона об адвокатуре предусматривает создание юридических консультаций в тех судебных районах, где число адвокатов менее двух на одного федерального судью. Несмотря на то что в соответствии с этой нормой юридические консультации должны быть созданы в 1647 из 2850 судебных районов нашей страны, в настоящее время работают лишь около 100 консультаций.

Одна из причин состоит в том, что для создания консультаций необходимо принятие в субъекте РФ нормативного акта, регулирующего вопросы материально-технического и финансового обеспечения их деятельности (в том числе о предоставляемом помещении, об источниках финансирования и о размере средств, выделяемых на оплату труда адвокатов). Такие акты приняты и исполняются лишь в 12 субъектах РФ, в частности в Удмуртии, Калмыкии, Свердловской области, Дагестане.

Но, как показывает практика, не во всех районах, где количество адвокатов менее двух на одного судью, целесообразно создавать консультации. Многие адвокатские палаты решают этот вопрос с учетом специфики регионов, исходя из общего количества дел и загруженности судей. Например, в Нижегородской, Иркутской областях, Хабаровском крае в случае необходимости адвокатов командируют для оказания помощи бесплатно и компенсируют им расходы (в Хабаровском крае средства на эти цели выделяет Администрация края). Следует учитывать, что используемое в ст. 25 Закона об адвокатуре понятие «компенсация расходов» не включает в себя оплату труда адвоката, оказывающего юридическую помощь бесплатно в порядке ст. 26 данного Закона, поэтому необходимо ставить перед законодателем вопрос о замене его понятием «возмещение расходов». На практике в случаях, если адвокат командируется для оказания помощи, труд адвоката и его расходы, связанные с командировкой, оплачивает, как правило, адвокатская палата.

С 2006 г. в качестве эксперимента начала развиваться модель оказания субсидируемой помощи по гражданским делам через государственные юридические бюро, которые в настоящее время действуют в десяти субъектах Федерации. Эта модель предполагает, что юридическую помощь предоставляют сотрудники бюро, а также адвокаты, привлекаемые бюро на основании договора в случаях, когда необходимо представительство в суде по уголовному делу. Однако до настоящего времени государственным бюро не удалось наладить взаимодействие с адвокатскими палатами.

Юридическую помощь малоимущим бесплатно предоставляют также юристы общественных организаций, студенты юридических клиник вузов.

Таким образом, в России фактически уже начала формироваться смешанная система оказания субсидируемой юридической помощи.

Реформирование системы в сентябре обсуждала Правительственная комиссия по административной реформе. Комиссия приняла решение о том, что государственные юридические бюро продолжат работу, их сеть будет расширена. Планируется создание в федеральных округах центров социальной помощи малоимущим, в компетенцию которых будут входить в том числе и вопросы субсидируемой юридической помощи. Планируется также использовать потенциал всех структур, которые могут оказывать бесплатную помощь.

Готовится законопроект

Правительственная комиссия поручила Минюсту России разработать и в первом полугодии 2009 г. представить в Правительство РФ проект закона о субсидируемой юридической помощи в Российской Федерации и о внесении соответствующих изменений в действующее законодательство. По предложению О.В. Сарайкиной для подготовки консолидированного проекта закона создана рабочая группа, в которую вошли представители Федеральной палаты адвокатов, Минюста, Института «Право общественных интересов».

На первом заседании рабочей группы, состоявшемся 8 октября, были сформулированы основные принципы законопроекта.

1. Включение в единую систему оказания субсидируемой помощи всех структур, работающих в этой сфере.

2. Четкое разграничение полномочий Федерации и ее субъектов. Федеральным законом должны быть установлены виды и объем субсидируемой юридической помощи, источники финансирования, распределение бюджетных обязательств, компетенция и ответственность федеральных и региональных органов, а законами субъектов Федерации предусмотрены такие схемы предоставления помощи, которые наиболее полно отвечают специфике регионов.

3. Создание двух уровней системы: на первом уровне определяется имущественное положение обратившегося, выявляется проблема и устанавливается, существует ли необходимость защиты нарушенного права (по имеющимся данным, около 80% обращений не приводят к заключению с клиентом соглашения об оказании правовой помощи), на втором уровне предоставляется юридическая помощь.

4. Определение категорий граждан, имеющих право на получение всех видов юридической помощи бесплатно (предлагается, например, наделить таким правом всех, чей доход ниже величины, составляющей два прожиточных минимума), и граждан, которым могут быть оказаны только определенные виды бесплатной помощи.

Важнейший вопрос – об источниках финансирования – пока не рассматривался детально. Между тем, по данным статистических исследований, доход в два прожиточных минимума имеет 40% населения России. Существенное расширение круга лиц, которым может быть оказана бесплатная помощь, с одновременным расширением сети субъектов помощи потребует многократного увеличения ассигнуемых на эти цели средств.

Мария ПЕТЕЛИНА,
заместитель главного редактора «АГ»

"АГ" № 20, 2008