Тема безальтернативного выдворения из РФ иностранных граждан за любые административные правонарушения, совершенные в городах федерального значения: Москве, Санкт-Петербурге, в Московской и Ленинградской областях, давно является дискуссионной. Однако 25 июля 2016 г. в Госдуму был направлен законопроект № 1134866-6 «О внесении изменений в КоАП Российской Федерации», который предлагает предусмотреть возможность отказа на усмотрение суда от назначения дополнительного наказания в виде административного выдворения за пределы РФ за нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в РФ либо режима пребывания (проживания) в РФ.
Касательно выдворения иностранных граждан неоднократно высказывался КС РФ (например, определения КС РФ от 4 июня 2013 г. № 902-О, от 5 марта 2014 г. № 628-О), где указывал, что суды с учетом обстоятельств конкретного дела, а также личности привлекаемого к ответственности лица имеют возможность не назначать административное наказание в виде административного выдворения за пределы РФ.
По данному вопросу имеется аналогичная позиция ВС РФ, изложенная в п. 23.1 постановления Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 г. «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ» (в ред. от 19 декабря 2013 г.).
Однако суды общей юрисдикции, несмотря на неоднократные подобные разъяснения, применяли дополнительное административное наказание в виде административного выдворения без учета конкретных обстоятельств по делу в отношении всех иностранных граждан. Исключением были лишь иностранные граждане, имеющие близких родственников – граждан РФ, вследствие нарушения применением такой суровой меры права на семейную жизнь, гарантированного им ст. 8 Европейской Конвенций 1950 г.
Но когда иностранного гражданина, имеющего в РФ вид на жительство, выдворили из РФ за один малейший проступок опять же без учета всех обстоятельств по делу, КС РФ решил не ограничиваться разъяснениями и 17 февраля 2016 г. принял постановление № 5-П, согласно которому положения ч. 3 ст. 18.8 КоАП РФ, предусматривающие административное выдворение за пределы РФ иностранных граждан, имеющих в РФ вид на жительство и зарегистрированных по месту жительства в городах федерального значения: Москве, Санкт-Петербурге, в Московской и Ленинградской областях, за неисполнение требования п. 6 ст. 8 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» о ежегодном уведомлении территориальных органов УФМС о подтверждении своего проживания в РФ, признаны не соответствующими Конституции РФ.
В соответствии со ст. 80 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1 «О Конституционном Суде Российской Федерации» 25 июля 2016 г. в Госдуму направлен законопроект № 1134866-6 «О внесении изменений в КоАП Российской Федерации», из пояснительной записки к которому следует, что он разработан именно во исполнение постановления КС РФ от 17 февраля 2016 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 8 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", частей 1 и 3 статьи 18.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и подпункта 2 части первой статьи 27 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в связи с жалобой гражданина Республики Молдова М. Цуркана».
Законопроектом предлагается в ч. 3 ст. 18.8 КоАП предусмотреть возможность отказа на усмотрение суда от назначения дополнительного наказания в виде административного выдворения за пределы РФ за нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в РФ либо режима пребывания (проживания) в РФ, совершенные в городах федерального значения: Москве, Санкт-Петербурге, в Московской или Ленинградской областях.
Расширенная трактовка
Напомню, в постановлении № 5-П от 17 февраля 2016 г. КС РФ указал на конкретный круг лиц (иностранные граждане, имеющие в РФ вид на жительства) и на конкретное нарушение (не уведомление о постоянном проживании на территории РФ), за совершение которого законодатель должен исключить «безальтернативность» выдворения иностранных граждан.
Однако, согласно внесенному законопроекту, исключается «безальтернативное» выдворение не только в отношении иностранных граждан, имеющих в РФ вид на жительство, но и в отношении иностранных граждан, имеющих различное положение в РФ: имеющих в РФ разрешение на временное проживание, проживающих в РФ на основании госпрограмм, в отношении работающих на основании патентов – т.е. в отношении всех пребывающих временно и постоянно в России иностранных граждан.
Кроме того, законопроектом значительно расширяется перечень нарушений, которые могут совершать иностранные граждане и не получать за такое нарушение пятилетний запрет на въезд в РФ. Если КС РФ в указанном постановлении № 5-П говорит только об одном составе административного правонарушения, законопроектом предусматривается альтернативность наказания за все административные правонарушения, предусмотренные ч. 1. ст. 18.8 КоАП РФ, совершенные в городе федерального значения: Москве, Санкт-Петербурге либо в Московской или Ленинградской областях (например, «проживание иностранного гражданина не по месту регистрации», «отсутствие при себе миграционной карты», «нахождение на территории, запрещенной для посещения иностранных граждан» и др.)
Особо хочется отметить, что в случае принятие законопроекта в данной редакции, суды общей юрисдикции, назначая административное наказание в виде административного выдворения за пределы РФ, будут обязаны мотивировать его применение, в противном случае будет допускаться нарушение норм процессуального права.
Классификация по степени тяжести
Согласно внесенному законопроекту ст. 18.8 КоАП РФ дополняется ч. 3,1, согласно которой – «нарушение, предусмотренное частью 1.1 ст. 18.8 КоАП РФ, совершенное в городе федерального значения: Москве или Санкт-Петербурге либо в Московской или Ленинградской областях, влечет наложение административного штрафа в размере от 5000 до 7000 рублей с административным выдворением за пределы РФ». Таким образом, безальтернативное выдворение согласно внесенному законопроекту будет применяться только лишь за конкретные административные правонарушения, а именно: отсутствие документов, подтверждающих право на пребывание (проживание) в РФ, или в случае утраты таких документов в неподаче заявления об их утрате в соответствующий орган либо в уклонении от выезда из РФ по истечении определенного срока пребывания.
Только при наличии вышеуказанных составов административных правонарушений суды общей юрисдикции будут иметь возможность не мотивировать применение дополнительного наказания – административного выдворения за пределы РФ.
Однако, считаю, что суды не изменят своей практики и не будут применять столь суровую меру к иностранным гражданам, имеющим близких родственников – граждан РФ, так как и далее будут придерживаться разъяснений ВС РФ, данных в постановлении Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 г. «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ».
Дважды в год – уже серьезно
Следуя логике КС РФ, законопроектом предусматривается дополнить ст. 18.8 КоАП РФ ч. 5, согласно которой «повторное в течение одного года совершение иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 18.8 КоАП РФ, влечет наложение административного штрафа в размере от семи тысяч до десяти тысяч рублей с административным выдворением за пределы РФ».
Обращаю внимание, опять же законопроектом предусмотрено более либеральное изменение законодательства, чем указал КС РФ. КС РФ отметил, что не конституционна обязательность выдворения в случае, если иностранный гражданин «ошибся» однократно. В законопроекте же имеется оговорка «в течение года», следовательно, в буквальном толковании такая трактовка означает, что если иностранным гражданином совершено административное правонарушение повторно через полтора (например) года, «безальтернативности» уже нет, и суды опять же имеют возможность не применять столь суровую меру наказания.
Эксперимент не удался
По сути, указанный законопроект возвращает ответственность за нарушение иностранным гражданином норм действующего законодательства по состоянию на 2013 г. Напомню, ч. 3 ст. 18.8 КоАП РФ, предусматривающая безальтернативное выдворение за абсолютно любое административное правонарушение, совершенное в городах федерального значения: Москве, Санкт-Петербурге, в Московской и Ленинградской областях, была введена Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 207-ФЗ. Первое время после вступления вышеуказанного закона в силу, суды на практике выдворяли абсолютно всех, ведь закон не позволял поступать им иным образом.
После соответствующих разъяснений ВС РФ и КС РФ суды общей юрисдикции начали учитывать конкретные обстоятельства дела, но только те, которые касались гражданства близких родственников (об этом я писала выше).
«Безальтернативность» выдворения для российского законодательства – эксперимент, который не удался. Выдворение всех иностранных граждан без учета конкретных обстоятельств по делу вызвало сопротивление в виде международных норм и позиции высших судов.
Результатом этого эксперимента, на мой взгляд, и стал внесенный законопроект, которым уже дифференцируются правонарушения по степени тяжести. Законопроектом предусмотрены составы административных правонарушений, за совершение которых суды имеют возможность не применять к иностранным гражданам административное наказание в виде административного выдворения, и составы административных правонарушений, за которые суды «обязаны» применить такое наказание.
Последствия неудавшегося эксперимента велики: огромное количество иностранных граждан, выдворенных из РФ за малейшие проступки. Например, мне лично знакома ситуация, когда иностранный гражданин был выдворен из РФ за то, что при себе не имел миграционной карты, хотя получил высшее образование в РФ и был трудоустроен на конкурсной основе в крупную фирму в должности ведущего авиаконструктора. Смею предположить, если бы он «забыл» миграционную карту дома после принятия указанного законопроекта, судом был бы назначен штраф без административного выдворения за пределы РФ.
Анализируя текст проекта, передо мной встал вопрос: для чего либерализовать законодательство в гораздо большем масштабе, чем предписал КС РФ? Ответ напрашивается следующий: уже давно назревала необходимость изменения законодательства в таком ключе, а постановление КС РФ № 5-П стало основанием для приведения законодательства об ответственности за нарушения, совершенные иностранными гражданами, в соответствие с Конституцией РФ и международным правом.
Безусловно, указанный законопроект – это прогресс. Однако все же считаю, что применение такой суровой меры, как административное выдворение за пределы РФ, должно оставаться на усмотрение суда за любой состав административного правонарушения.
Касательно выдворения иностранных граждан неоднократно высказывался КС РФ (например, определения КС РФ от 4 июня 2013 г. № 902-О, от 5 марта 2014 г. № 628-О), где указывал, что суды с учетом обстоятельств конкретного дела, а также личности привлекаемого к ответственности лица имеют возможность не назначать административное наказание в виде административного выдворения за пределы РФ.
По данному вопросу имеется аналогичная позиция ВС РФ, изложенная в п. 23.1 постановления Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 г. «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ» (в ред. от 19 декабря 2013 г.).
Однако суды общей юрисдикции, несмотря на неоднократные подобные разъяснения, применяли дополнительное административное наказание в виде административного выдворения без учета конкретных обстоятельств по делу в отношении всех иностранных граждан. Исключением были лишь иностранные граждане, имеющие близких родственников – граждан РФ, вследствие нарушения применением такой суровой меры права на семейную жизнь, гарантированного им ст. 8 Европейской Конвенций 1950 г.
Но когда иностранного гражданина, имеющего в РФ вид на жительство, выдворили из РФ за один малейший проступок опять же без учета всех обстоятельств по делу, КС РФ решил не ограничиваться разъяснениями и 17 февраля 2016 г. принял постановление № 5-П, согласно которому положения ч. 3 ст. 18.8 КоАП РФ, предусматривающие административное выдворение за пределы РФ иностранных граждан, имеющих в РФ вид на жительство и зарегистрированных по месту жительства в городах федерального значения: Москве, Санкт-Петербурге, в Московской и Ленинградской областях, за неисполнение требования п. 6 ст. 8 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» о ежегодном уведомлении территориальных органов УФМС о подтверждении своего проживания в РФ, признаны не соответствующими Конституции РФ.
В соответствии со ст. 80 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1 «О Конституционном Суде Российской Федерации» 25 июля 2016 г. в Госдуму направлен законопроект № 1134866-6 «О внесении изменений в КоАП Российской Федерации», из пояснительной записки к которому следует, что он разработан именно во исполнение постановления КС РФ от 17 февраля 2016 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 8 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", частей 1 и 3 статьи 18.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и подпункта 2 части первой статьи 27 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в связи с жалобой гражданина Республики Молдова М. Цуркана».
Законопроектом предлагается в ч. 3 ст. 18.8 КоАП предусмотреть возможность отказа на усмотрение суда от назначения дополнительного наказания в виде административного выдворения за пределы РФ за нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в РФ либо режима пребывания (проживания) в РФ, совершенные в городах федерального значения: Москве, Санкт-Петербурге, в Московской или Ленинградской областях.
Расширенная трактовка
Напомню, в постановлении № 5-П от 17 февраля 2016 г. КС РФ указал на конкретный круг лиц (иностранные граждане, имеющие в РФ вид на жительства) и на конкретное нарушение (не уведомление о постоянном проживании на территории РФ), за совершение которого законодатель должен исключить «безальтернативность» выдворения иностранных граждан.
Однако, согласно внесенному законопроекту, исключается «безальтернативное» выдворение не только в отношении иностранных граждан, имеющих в РФ вид на жительство, но и в отношении иностранных граждан, имеющих различное положение в РФ: имеющих в РФ разрешение на временное проживание, проживающих в РФ на основании госпрограмм, в отношении работающих на основании патентов – т.е. в отношении всех пребывающих временно и постоянно в России иностранных граждан.
Кроме того, законопроектом значительно расширяется перечень нарушений, которые могут совершать иностранные граждане и не получать за такое нарушение пятилетний запрет на въезд в РФ. Если КС РФ в указанном постановлении № 5-П говорит только об одном составе административного правонарушения, законопроектом предусматривается альтернативность наказания за все административные правонарушения, предусмотренные ч. 1. ст. 18.8 КоАП РФ, совершенные в городе федерального значения: Москве, Санкт-Петербурге либо в Московской или Ленинградской областях (например, «проживание иностранного гражданина не по месту регистрации», «отсутствие при себе миграционной карты», «нахождение на территории, запрещенной для посещения иностранных граждан» и др.)
Особо хочется отметить, что в случае принятие законопроекта в данной редакции, суды общей юрисдикции, назначая административное наказание в виде административного выдворения за пределы РФ, будут обязаны мотивировать его применение, в противном случае будет допускаться нарушение норм процессуального права.
Классификация по степени тяжести
Согласно внесенному законопроекту ст. 18.8 КоАП РФ дополняется ч. 3,1, согласно которой – «нарушение, предусмотренное частью 1.1 ст. 18.8 КоАП РФ, совершенное в городе федерального значения: Москве или Санкт-Петербурге либо в Московской или Ленинградской областях, влечет наложение административного штрафа в размере от 5000 до 7000 рублей с административным выдворением за пределы РФ». Таким образом, безальтернативное выдворение согласно внесенному законопроекту будет применяться только лишь за конкретные административные правонарушения, а именно: отсутствие документов, подтверждающих право на пребывание (проживание) в РФ, или в случае утраты таких документов в неподаче заявления об их утрате в соответствующий орган либо в уклонении от выезда из РФ по истечении определенного срока пребывания.
Только при наличии вышеуказанных составов административных правонарушений суды общей юрисдикции будут иметь возможность не мотивировать применение дополнительного наказания – административного выдворения за пределы РФ.
Однако, считаю, что суды не изменят своей практики и не будут применять столь суровую меру к иностранным гражданам, имеющим близких родственников – граждан РФ, так как и далее будут придерживаться разъяснений ВС РФ, данных в постановлении Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 г. «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ».
Дважды в год – уже серьезно
Следуя логике КС РФ, законопроектом предусматривается дополнить ст. 18.8 КоАП РФ ч. 5, согласно которой «повторное в течение одного года совершение иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 18.8 КоАП РФ, влечет наложение административного штрафа в размере от семи тысяч до десяти тысяч рублей с административным выдворением за пределы РФ».
Обращаю внимание, опять же законопроектом предусмотрено более либеральное изменение законодательства, чем указал КС РФ. КС РФ отметил, что не конституционна обязательность выдворения в случае, если иностранный гражданин «ошибся» однократно. В законопроекте же имеется оговорка «в течение года», следовательно, в буквальном толковании такая трактовка означает, что если иностранным гражданином совершено административное правонарушение повторно через полтора (например) года, «безальтернативности» уже нет, и суды опять же имеют возможность не применять столь суровую меру наказания.
Эксперимент не удался
По сути, указанный законопроект возвращает ответственность за нарушение иностранным гражданином норм действующего законодательства по состоянию на 2013 г. Напомню, ч. 3 ст. 18.8 КоАП РФ, предусматривающая безальтернативное выдворение за абсолютно любое административное правонарушение, совершенное в городах федерального значения: Москве, Санкт-Петербурге, в Московской и Ленинградской областях, была введена Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 207-ФЗ. Первое время после вступления вышеуказанного закона в силу, суды на практике выдворяли абсолютно всех, ведь закон не позволял поступать им иным образом.
После соответствующих разъяснений ВС РФ и КС РФ суды общей юрисдикции начали учитывать конкретные обстоятельства дела, но только те, которые касались гражданства близких родственников (об этом я писала выше).
«Безальтернативность» выдворения для российского законодательства – эксперимент, который не удался. Выдворение всех иностранных граждан без учета конкретных обстоятельств по делу вызвало сопротивление в виде международных норм и позиции высших судов.
Результатом этого эксперимента, на мой взгляд, и стал внесенный законопроект, которым уже дифференцируются правонарушения по степени тяжести. Законопроектом предусмотрены составы административных правонарушений, за совершение которых суды имеют возможность не применять к иностранным гражданам административное наказание в виде административного выдворения, и составы административных правонарушений, за которые суды «обязаны» применить такое наказание.
Последствия неудавшегося эксперимента велики: огромное количество иностранных граждан, выдворенных из РФ за малейшие проступки. Например, мне лично знакома ситуация, когда иностранный гражданин был выдворен из РФ за то, что при себе не имел миграционной карты, хотя получил высшее образование в РФ и был трудоустроен на конкурсной основе в крупную фирму в должности ведущего авиаконструктора. Смею предположить, если бы он «забыл» миграционную карту дома после принятия указанного законопроекта, судом был бы назначен штраф без административного выдворения за пределы РФ.
Анализируя текст проекта, передо мной встал вопрос: для чего либерализовать законодательство в гораздо большем масштабе, чем предписал КС РФ? Ответ напрашивается следующий: уже давно назревала необходимость изменения законодательства в таком ключе, а постановление КС РФ № 5-П стало основанием для приведения законодательства об ответственности за нарушения, совершенные иностранными гражданами, в соответствие с Конституцией РФ и международным правом.
Безусловно, указанный законопроект – это прогресс. Однако все же считаю, что применение такой суровой меры, как административное выдворение за пределы РФ, должно оставаться на усмотрение суда за любой состав административного правонарушения.
