1 апреля Президент РФ Владимир Путин подписал Федеральный закон № 98-ФЗ о внесении изменений в отдельные законодательные акты по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее – Закон № 98-ФЗ). Поправки были разработаны с целью урегулирования отношений, возникающих в связи с необходимостью экстренного реагирования на вызовы, обусловленные пандемией коронавирусной инфекции.
Изменения затрагивают различные пласты общественных отношений. Некоторые из них связаны с совершенствованием законодательства о защите от ЧС, другие направлены на создание системы поддержки бизнеса и уточнение полномочий правительства в части введения режимов повышенной готовности и ЧС, а также расширение его полномочий в отношении закупок у единственного поставщика.
В окончательной редакции документа предмет правового регулирования «антикоронавирусного» Закона № 98-ФЗ был существенно расширен. Дополнительно были регламентированы вопросы ограничения (отмены) культурно-зрелищных мероприятий, отложения голосования на выборах, референдумах при введении режима повышенной готовности или ЧС, включены поправки, касающиеся сроков внесения медорганизации в реестр медицинских организаций, финансирования деятельности последних, возможности установления особенности реализации базовой программы ОМС при введении режима повышенной готовности или ЧС и т.д.
Рассмотрим некоторые новеллы подробнее.
Поправки в Закон об основах туристской деятельности
Изменения, внесенные в Закон о туристской деятельности, позволят за счет механизма фонда персональной ответственности туроператора вернуть денежные средства в порядке и на условиях, установленных правительством, в случаях принятия иностранным государством решения об ограничении въезда туристов в страну временного пребывания или появления обстоятельств, свидетельствующих о возникновении в данном государстве угрозы безопасности жизни и здоровью туристов.
Важно учитывать, что если требования предъявили более чем один турист и общая сумма подлежащих выплате денежных средств превышает размер средств, накопленных в данном фонде, требования удовлетворяются в указанных в требованиях суммах, пропорциональных к размеру средств фонда (п. 13 Правил возмещения реального ущерба туристам из денежных средств фонда персональной ответственности туроператоров, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 10 августа 2016 г. № 779).
В сложившейся ситуации, на наш взгляд, существует риск, что граждане не смогут полностью возместить понесенные расходы, но в любом случае поправка позволит компенсировать их и избежать существенных дополнительных расходов туроператоров при возврате денежных средств (если, исходя из условий договора, это применимо в конкретном случае).
Изменения в Закон о защите прав юрлиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля
В отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей – субъектов малого и среднего предпринимательства, сведения о которых включены в единый реестр субъектов малого и среднего предпринимательства, с 1 апреля по 31 декабря 2020 г. не проводятся проверки, за исключением тех, основаниями для которых являются причинение (или угроза причинения) вреда жизни, здоровью граждан, а также возникновение ЧС природного и техногенного характера.
Данная поправка, на наш взгляд, приведет к снижению административной нагрузки на бизнес в условиях пандемии, а также позволит компаниям уменьшить расходы на подготовку к проверке.
Поправки в Закон о защите населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера
Законом установлено, что правительство вправе принять решение об осуществлении им полномочий координационного органа единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС. Таким образом, правительство получило полномочия по координации деятельности органов управления и сил федеральных органов исполнительной власти, госкорпораций, организации разработки федерального плана действий по предупреждению и ликвидации ЧС, а также по принятию решения об отнесении ситуации к ЧС федерального или межрегионального характера.
Ранее на федеральном уровне таким органом могла быть только Правительственная комиссия, состав которой утверждался правительством согласно п. 6 Положения о ней, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 14 января 2003 г. № 11.
Также правительству предоставлено право принятия решения о введении режима повышенной готовности или ЧС на территории России либо ее части.
Дополнительно предусмотрено полномочие правительства и органа государственной власти субъекта РФ устанавливать обязательные правила поведения граждан и организаций при введении режима повышенной готовности или ЧС, а для граждан – обязанность соблюдать их. При этом в случае принятия Правительством РФ правил правила, установленные субъектом Федерации, не могут им противоречить.
На наш взгляд, данная новелла не позволяет определить, какие правила могут быть установлены Правительством РФ или органом госвласти субъекта Федерации и чем режим повышенной готовности и ЧС отличается от режима чрезвычайного положения. Считаем, что эта поправка является спорной и без должной конкретизации может существенно ограничить возможность свободного передвижения граждан, увеличить контроль и надзор за соблюдением ими обязательных правил.
Напомним, что в соответствии со ст. 56 и 88 Конституции РФ введение чрезвычайного положения при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных ФКЗ «О чрезвычайном положении», на территории России или в отдельных ее местностях осуществляет Президент РФ с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Госдуме ФС РФ.
Если дополнительные обязательные правила будут ограничивать конституционные права и свободы граждан, то для их введения, по нашему мнению, необходимо будет соблюдать более строгую процедуру, аналогичную предусмотренной для режима ЧП.
Новеллы в Закон о контрактной системе
Часть поправок, внесенных в Закон о контрактной системе в сфере закупок, наделяет правительство беспрецедентными полномочиями в данной сфере (закупки у единственного поставщика).
Наряду со случаями осуществления закупок у единственного поставщика, закрепленными ст. 93 данного Закона, Правительство РФ в период до 31 декабря 2020 г. включительно вправе определять иные случаи осуществления закупок товаров, работ, услуг для государственных и (или) муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), а также порядок их реализации. Новелла также существенно усиливает полномочия правительства, хотя по умолчанию подобные поправки должны приниматься в порядке, установленном для принятия законов.
Более того, п. 9 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе уже содержит в качестве оснований закупки у единственного поставщика закупки определенных товаров, работ, услуг вследствие аварии, иных ЧС природного или техногенного характера, обстоятельств непреодолимой силы, а также ситуации, когда применение иных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), требующих временных затрат, нецелесообразно.
Исходя из этого, не совсем ясно, какие основания должно предусмотреть правительство, если к сложившейся ситуации можно применить существующие положения Закона о контрактной системе. Представляется, что поправка инициирована в первую очередь для изменения порядка осуществления закупок.
Перечень оснований закупок у единственного поставщика также дополнен новым – осуществление закупок товаров, работ, услуг Минобороны, подведомственными ему государственными учреждениями и ГУП в целях выполнения спецзадач по обеспечению обороны и безопасности государства, в том числе противодействию терроризму.
Другая часть изменений затронула поддержку бизнеса при исполнении контрактов. Теперь, по общему правилу, для малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций не требуется предоставления обеспечения исполнения контракта, а также гарантийных обязательств. По соглашению сторон по любым закупкам в 2020 г. допускается изменение срока исполнения контракта или цены контракта, если при его исполнении в связи с распространением 2019-nCoV или в иных случаях, установленных правительством, возникли не зависящие от сторон контракта обстоятельства, влекущие невозможность его исполнения.
Важно, что при таком изменении обеспечение исполнения контракта также может измениться – например, если оно осуществлялось в виде внесения денежных средств, то при изменении цены контракта обеспечение пропорционально меняется. Также если предоставляется новая банковская гарантия, то ранее предоставленная гарантия не возвращается и взыскание по ней не производится.
Также на текущий год продлены антикризисные меры, действовавшие при исполнении контрактов в 2015 и 2016 гг. и устанавливающие порядок списания неустойки. Обычно ее списание не допускается, поскольку, исходя из ч. 6 ст. 34 Закона о контрактной системе, требование уплаты неустойки – обязанность заказчика. Данная мера позволит не привлекать к ответственности поставщиков, исполнивших контракт с нарушением сроков. Порядок применения данной нормы уже установлен (Постановление Правительства РФ от 4 июля 2018 г. № 783), что создает поставщикам правовую определенность.
Напомним, что в декабре 2019 г. в Закон о контрактной системе были внесены поправки, предусматривающие возможность реализации контрактов «под ключ» в сфере строительства в целях выполнения национальных проектов. Предметом контракта могли быть одновременно подготовка проектной документации и (или) выполнение инженерных изысканий, выполнение работ по строительству, реконструкции и (или) капремонту объекта.
Поправки затронули и данное положение. До 1 января 2024 г. подобные контракты могут заключаться не для целей реализации национальных проектов. Теперь для закупки «под ключ» необходимо утверждение перечня объектов капитального строительства, в отношении которых можно применить данный вид закупки. При этом перечень субъектов, которые могут утверждать такие перечни, расширен – к правительству и высшим исполнительным органам субъекта РФ добавлены местные администрации.
Кроме того, дополнен перечень поставляемого оборудования для закупок «под ключ». Ранее это было только медицинское оборудование, теперь подобное ограничение снято – возможна поставка любого оборудования, предусмотренного проектной документацией. Данная поправка, на наш взгляд, существенно расширяет сферы и возможности применения контрактов «под ключ». Насколько они окажутся востребованными рынком с учетом других ограничений механизма, предусмотренного Законом о контрактной системе, покажет время.
Меры поддержки бизнеса и населения
Правительство РФ до 1 января 2021 г. вправе определять особенности начисления и уплаты пени в случае несвоевременного внесения платы за жилье и коммунальные услуги, взносов на капремонт, установленных жилищным законодательством РФ, а также взыскания неустойки (штрафа, пени) за несвоевременное исполнение юрлицами обязательств по оплате услуг, предоставляемых на основании договоров в соответствии с законодательством о газоснабжении, электроэнергетике, теплоснабжении, водоснабжении и водоотведении.
Таким образом, основание для введения мер поддержки Правительством РФ создано, но сама мера не установлена.
В отношении договоров аренды недвижимого имущества, заключенных до принятия в 2020 г. органом государственной власти субъекта РФ решения о введении режима повышенной готовности или ЧС на территории субъекта Федерации, арендатор может потребовать отсрочки уплаты аренды. При этом требования к условиям и срокам отсрочки устанавливаются Правительством РФ. Если арендатор не может использовать имущество, он вправе потребовать уменьшения арендной платы за период 2020 г. При этом поправки не содержат порядок изменения цены, определения периода, в отношении которого цена будет изменена.
Данная мера поддержки представляется спорной, поскольку законодатель не может императивно изменить отношения сторон договора аренды (если речь идет о негосударственных компаниях). Полагаем, что практическая возможность изменения условий договоров аренды все равно станет предметом договоренности сторон и будет зависеть от того, в какой мере бизнес реально пострадал от введения ограничительных мер, а также от формулировки условий о форс-мажоре, об одностороннем расторжении договора и т.д.
В заключение подчеркнем, что новеллы вносят существенные изменения в законодательство РФ. Часть поправок направлена на ускорение или оптимизацию закупок (закупки у единственного поставщика, отмена обеспечений, изменение цены и сроков по заключенным госконтрактам), некоторые представляются неоднозначными и нарушают, на наш взгляд, общие принципы права (например, принцип свободы договора для арендных отношений), создают риски ограничения прав граждан в части установления правил поведения граждан при режиме повышенной готовности и ЧС. При этом изменения в закон об основах туристской деятельности, закон о защите прав юрлиц и предпринимателей при осуществлении государственного контроля предлагают более ясные механизмы, направленные в том числе на поддержку бизнеса и населения страны.
