В мае 2018 г. вступил в силу Федеральный закон от 23 апреля 2018 г. № 99-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации», которым была усилена уголовная ответственность за нарушения в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Прежде всего, в УК РФ добавлены два новых состава преступления – злоупотребления в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд и подкуп работника контрактной службы, контрактного управляющего, члена комиссии по осуществлению закупок.
Согласно пояснительной записке к законопроекту, на практике существовали пробелы в законодательном регулировании ответственности за злоупотребления в сфере закупок. Так, в уголовном законодательстве долгое время не содержалось специальных статей, устанавливающих ответственность в данной сфере; в судебной практике1 такие преступления обычно квалифицировались по статьям УК РФ о хищениях чужого имущества, злоупотреблениях полномочиями, в том числе должностными, а также о коммерческом подкупе, даче и получении взятки.
Новые составы преступлений
В текст УК РФ введена новая ст. 200.4 «Злоупотребления в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд». Субъекты данного преступления – сотрудники, которые не являются должностными лицами либо лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческой или иной организации. За злоупотребления в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд предусмотрен широкий спектр наказаний – от штрафа до лишения свободы, при этом верхняя граница наказания за квалифицированный состав преступления устанавливается в виде лишения свободы на срок до 7 лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3 лет или без такового. Квалифицирующими признаками данного преступления являются совершение его группой лиц по предварительному сговору, а также причинение ущерба в крупном и особо крупном размере. Отметим, что размеры крупного и особо крупного ущерба соответствуют параметрам, установленным для статей гл. 22 УК РФ в примечании к ст. 170.2.
Еще одна новелла – ст. 200.5 УК РФ «Подкуп работника контрактной службы, контрактного управляющего, члена комиссии по осуществлению закупок». Новая статья призвана противостоять даче и получению взяток при осуществлении закупок, приемке поставленных товаров, работ, услуг. Ее основное отличие от ст. 204 УК РФ «Коммерческий подкуп» заключается в том, что в указанной статье субъектами являются лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации. В тексте же новой ст. 200.5 УК РФ субъектами преступления выступают работники контрактной службы, контрактные управляющие, члены комиссии по осуществлению закупок, лица, осуществляющие приемку поставленных товаров, выполненных работ или оказанных услуг, либо иные уполномоченные лица, представляющие интересы заказчика в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд.
В связи с этим есть основания полагать, что теперь действие статьи УК РФ о коммерческом подкупе не будет распространяться на лиц, поименованных в ст. 200.5 УК РФ. Верхняя граница наказания за квалифицированный состав преступления по данной статье устанавливается в виде лишения свободы на срок до 8 лет со штрафом в размере до сорокакратной суммы подкупа или без такового и с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 5 лет или без такового.
Изложенные изменения свидетельствуют, на наш взгляд, о «специализации» норм УК РФ, поскольку новые составы преступлений, по сути, уточняют составы преступлений, которые уже присутствовали в УК РФ. Предполагается, что такие законодательные изменения должны способствовать большей четкости в правоприменении. Однако на практике возможен и обратный эффект.
Международные стандарты и зарубежный опыт
Международные стандарты в сфере государственных закупок предусматривают только общие принципы защиты конкуренции и борьбы с коррупцией при осуществлении закупок и исполнении госконтрактов, не определяя конкретных правонарушений и ответственности за их совершение.
Ответственность устанавливается специализированными международными стандартами в сфере противодействия коррупции, например Конвенцией Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (Страсбург, 27 января 1999 г.), Конвенцией Организации Объединенных Наций против коррупции (31 октября 2003 г.).
Наиболее подробное правовое регулирование правонарушений в сфере госзакупок содержится в национальном законодательстве. При этом в законодательстве различных стран отсутствуют единые подходы к регулированию ответственности в указанной сфере. Так, нормы об ответственности за должностные преступления в США сгруппированы в 4 ключевых главах Свода законов США: «Взяточничество, нечестные доходы и злоупотребление своим положением» (гл. 11), «Выборы и политическая деятельность» (гл. 29), «Вымогательство и угрозы» (гл. 41) и «Публичные должностные лица и служащие» (гл. 93)2. В странах системы общего права существенную роль в установлении и уточнении ответственности за правонарушения играют судебные прецеденты.
В государствах континентальной системы права прецедент не имеет такого значения. В ФРГ основной массив правонарушений в сфере закупок подпадает под действие административного законодательства. Тем не менее в уголовном законодательстве ФРГ отдельно предусмотрена ответственность за взяточничество или получение выгоды (среди санкций за взяточничество можно выделить штраф, лишение свободы, лишение права занимать определенную должность и конфискацию имущества, добытого преступным путем, в пользу государства)3. Описание составов данных преступлений и санкций, подлежащих применению, содержится в разд. 30 УК ФРГ «Наказуемые деяния на службе».
Уголовный кодекс Австрии включает следующие составы преступлений: заключение соглашения, которое привело к ограничению конкуренции в сфере государственных закупок (Artikel 168b des Österreichischen Strafgesetzbuches), мошенничество (Artikel 146 des Österreichischen Strafgesetzbuches), взяточничество.
Вероятные проблемы
Из текста ст. 200.4 УК РФ не следует однозначного вывода о том, что именно понимается под «злоупотреблением» или «нарушением законодательства» в сфере закупок. Верно ли, что на любое деяние, даже самое незначительное, повлекшее нарушение норм законодательства о закупках, теперь будет распространяться действие данной статьи? При буквальном толковании нормы ответ будет положительным.
Кроме того, в ст. 200.4 установлено, что деяние считается преступлением, если оно «совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и причинило крупный ущерб». То есть для квалификации деяния как уголовно наказуемого необходимо одновременное соблюдение двух названных условий – корыстная или иная личная заинтересованность и причинение крупного ущерба. В связи с этим видится логичным дополнить статью примечанием, где по аналогии со ст. 170.2 (на которую сделана ссылка в пояснительной записке к законопроекту), будет дано четкое определение «крупного ущерба».
Несколько вопросов возникает и к формулировкам ст. 200.5 УК РФ, в которой не определена минимальная сумма, передаваемая в качестве подкупа, начиная с которой наступает уголовная ответственность. Исходя из редакции статьи получение любой суммы или услуги может квалифицироваться как преступление. Впрочем, в аналогичных статьях УК РФ, касающихся получения и дачи взятки (ст. 290 и 291 УК РФ), а также в статье, посвященной коммерческому подкупу (ст. 204 УК РФ), минимальный размер взятки (подкупа) также не указан.
Основные выводы
Изменения в законодательство, регулирующее процедуры госзакупок, – частое явление (только за 2017 г. в текст Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе) поправки вносились 14 раз). Однако ранее принятые изменения затрагивали в основном нормы Закона о контрактной системе.
Тенденция усиления ответственности за деяния, совершаемые госслужащими, представителями госкорпораций, наблюдается в законодательстве последние несколько лет. Так, в 2015 г. было расширено понятие «должностное лицо»4 применительно к гл. 30 Уголовного кодекса РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления». К категории «должностные лица» были отнесены руководители государственных компаний, государственных и муниципальных предприятий, акционерных обществ с государственным участием (п. 1 Примечаний к ст. 285 УК РФ «Злоупотребление должностными полномочиями»). Кроме того, Законом № 265-ФЗ была установлена ответственность за халатность, повлекшую причинение особо крупного ущерба (ст. 293 УК РФ), введена административная ответственность за неисполнение государственных и муниципальных контрактов.
Новые поправки в УК РФ ужесточают санкции как по отношению к участникам закупочных процедур и исполнителям госконтрактов, так и к самим организаторам торгов и лицам, принимающим работы, товары, услуги по госконтрактам.
1 В качестве примеров можно привести Кассационное определение Верховного Суда РФ от 16 октября 2012 г. № 201-О12-10; Кассационное определение Верховного Суда РФ от 26 декабря 2017 г. № 19-УД17-38.
2 Титул 18 Свода законов США от 28 июня 1989 г.
3 Раздел 30 Уголовного кодекса ФРГ «Наказуемые деяния на службе» (Strafgesetzbuch (StGB). Dreißigster Abschnitt. Straftaten im Amt).
4 См. Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 265-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
