В октябре с.г. произошли два события, которые меня как адвоката сильно настораживают.
Одно из них: троих коллег из г. Тамбова избирательные комиссии лишили мандатов муниципальных депутатов на непостоянной основе за то, что они в пятидневный срок после установления результатов выборов не подали заявления о приостановлении адвокатского статуса.
Другое: Министерство юстиции России подготовило законопроект об урегулировании споров с участием посредника (медиации) в РФ, которым предлагается узаконить запрет совмещения адвокатской деятельности с деятельностью медиатора.
15 мая «АГ» опубликовала нашу с адвокатом Федором Леппа заметку «Либо адвокат, либо депутат?» о совмещении статусов адвоката и депутата на непостоянной основе в связи с выходом Разъяснений Комиссии Федеральной палаты адвокатов РФ по этике и стандартам от 29 апреля № 01/20 по данному вопросу.
Я предполагал, что правоприменительная практика пойдет по следующему пути: если адвокат становится депутатом и в установленный срок не приостанавливает статус, региональные управления Минюста будут обращаться в квалификационные комиссии адвокатских палат, а те, в свою очередь, должны будут привлекать к ответственности адвокатов за неприостановление адвокатского статуса. Как видим, был выбран иной путь – законно избранных депутатами адвокатов фактически лишают депутатского статуса на том основании, что они не приостановили статус адвоката.
Хотелось бы обозначить ряд ключевых, на мой взгляд, проблем, которые выявила правоприменительная практика.
Первая заключается в том, что за пять дней статус в принципе не приостановить, хотя заявление о приостановлении в этот срок можно успеть подать, а решение получить после.
Вторая – буквальное толкование новой редакции п. 1 ст. 16 Закона об адвокатуре. Сейчас избирательные комиссии исходят из того, что совмещать оба статуса законодательно запрещено. Полагаю, это не совсем так – рассматриваемая норма прямо не запрещает совмещать статусы адвоката и депутата, а предписывает приостановить адвокатский статус, не регулируя порядок и сроки приостановления, а в случае, например, совмещения одновременно двух статусов депутата разных уровней установлен прямой запрет. Следовательно, лишать мандата избранного депутата, не приостановившего адвокатский статус, на мой взгляд, незаконно – в этом случае адвокат может нести ответственность только перед адвокатским сообществом.
Третья – конституционно-правовое толкование запрета совмещения статусов. Конституционно-правовой смысл рассматриваемой нормы Закона об адвокатуре в действовавшей на тот момент редакции был выявлен Конституционным Судом РФ в Постановлении от 18 июля 2019 г. № 29-П (далее – Постановление КС № 29-П) по жалобе адвоката Олега Сухова, о чем ранее писала «АГ».
Законодатель, возможно, посчитал, что КС РФ одобрил запрет совмещения статусов, однако в Постановлении КС № 29-П указано, что решение вопроса о возможности и условиях совмещения адвокатской деятельности с осуществлением полномочий муниципального депутата на непостоянной основе относится к дискреции законодателя, при этом должны быть соблюдены принципы равенства, справедливости и соразмерности ограничения прав и свобод, а также требования определенности правового регулирования.
Таким образом, запрета на совмещение статусов нет и, по моему мнению, быть не может. Причины недопустимости такого запрета подробно раскрыл в своем мнении к Постановлению КС № 29-П судья Николай Бондарь. Более того, он положительно отозвался о совмещении статусов: «Усиление взаимодействия этих институтов [адвокатуры и муниципальной власти. – прим. мое. – И.Д.] могло бы способствовать решению весьма острой по состоянию на сегодняшний день проблемы повышения юридической квалификации лиц, занимающих муниципальные должности, что, в свою очередь, способствовало бы повышению авторитета представительных органов местного самоуправления, расширению их возможностей – как наиболее приближенных к населению органов – более эффективно решать вопросы местного значения».
Четвертая – совмещение статусов муниципального депутата и адвоката не запрещено ни в одном цивилизованном государстве. В крайнем случае такое совмещение в целях предотвращения злоупотреблений регулируется, но не запрещается.
Проведя сравнительно-правовой анализ регулирования совмещения статусов адвоката и депутата на непостоянной основе в разных странах, я не нашел ни одного государства, где запрещалось бы совмещать статусы (и их аналоги). Преобладает регулирование, аналогичное существовавшему в России до 1 марта 2020 г., – когда совмещение допустимо, если обязанности депутата выполняются на непостоянной основе. Некоторые страны вводят дополнительные ограничения: в частности, в Бельгии запрещено представлять за плату муниципалитет, в котором адвокат состоит депутатом, что представляется разумным и обоснованным ограничением. В США Барак Обама «приостановил» статус адвоката спустя четыре дня после объявления о том, что он баллотируется в президенты страны, будучи действующим сенатором штата Иллинойс – т.е. статус сенатора и адвоката он совмещал.
Хотелось бы обратить внимание еще на одну, пятую проблему. Исторически в Судебных уставах 1864 г. регулирование совмещения статусов адвоката и депутата было аналогичным тому, которое действовало в РФ до 1 марта 2020 г., – т.е. по общему правилу было запрещено совмещать государственную службу и статус присяжного поверенного, но существовало исключение для «лиц, занимающих почетные или общественные должности без жалования». При этом примечательно, что ст. 355 Учреждений судебных установлений, разрешающая адвокату быть депутатом, запрещала совмещать статус профессора (т.е. преподавательскую деятельность) со статусом присяжного поверенного (т.е. адвокатскую деятельность). Полагаю, это дискриминация по профессиональному признаку.
На примере Тамбовской городской Думы, куда «не пустили» наших коллег-адвокатов, выборочно выясним, кому «позволено» совмещать должностные полномочия с депутатскими: главврач (округ № 1), директор по внешнеэкономической деятельности (округ № 2), финансовый директор (округ № 3), директор колледжа (бюджетное учреждение) (округ № 4), декан факультета культуры и искусств (округ № 6), ректор университета (округ № 8), директор унитарного предприятия (округ № 11), директор государственного автономного учреждения культуры (округ № 15), исполнительный секретарь Тамбовского городского местного отделения Всероссийской политической партии (округ № 17). Один из депутатов по единому избирательному округу является ведущим юрисконсультом общества с ограниченной ответственностью!
Получается, главврачам, директорам бюджетных и автономных учреждений, ректорам и деканам, руководителям коммерческих организаций и даже юристам можно быть депутатами: они, видимо, не могут повлиять на принятие решений, скажем, о выделении их учреждению культуры или университету большего бюджета, а адвокаты, как, очевидно, полагает законодатель, могут как-то на что-то недобросовестно повлиять? И это несмотря на принятое в адвокатуре четкое и эффективное этическое регулирование взаимодействия адвокатов с доверителями, включая ситуации конфликта интересов.
Таким образом, практика избирательных комиссий и изменения в Закон об адвокатуре, обязывающие приостановить статус адвоката при избрании депутатом, а тем более лишающие вновь избранного депутата статуса в связи неприостановлением им статуса адвоката, являются, на мой взгляд, репрессивными, неконституционными и необоснованно нарушающими одно из базовых прав человека – право быть избранным.
Надеюсь, адвокатское сообщество поддержит коллег, которых незаконно лишили статуса депутата, а также поможет добиться изменения существующей нормы п. 1 ст. 16 Закона об адвокатуре, ограничивающей права адвокатов.
