4 октября тамбовские избиркомы решили не давать мандаты депутатов на непостоянной основе троим адвокатам, которые в течение пяти дней после установления результатов выборов не подали заявления о приостановлении адвокатского статуса.
Позиция избирательных комиссий
28 сентября Избирательная комиссия г. Тамбова установила результаты выборов депутатов Тамбовской городской Думы седьмого созыва.
В числе депутатов от регионального отделения Всероссийской политической партии «Родина» оказались адвокаты АП Тамбовской области Дмитрий Кислинский, Наталья Коршикова и Светлана Лакоценко. Дмитрий Кислинский и Наталья Коршикова были избраны по одномандатным округам, а Светлана Лакоценко – в рамках единого избирательного округа по списку кандидатов. Все трое выдвигались как кандидаты в депутаты на непостоянной основе и при выдвижении уведомили избиркомы об адвокатском статусе.
4 октября, через пять дней после установления результатов выборов, избирательная комиссия г. Тамбова передала мандат Светланы Лакоценко другому кандидату из партийного списка. А окружные избиркомы одномандатных избирательных округов № 6 и 8 отменили свои решения о признании Натальи Коршиковой и Дмитрия Кислинского избранными депутатами. Причиной стало то, что адвокаты не представили копии документов, подтверждающих «приостановление статуса адвоката».
Свои действия комиссии объяснили тем, что согласно п. 6 ст. 70 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме № 67-ФЗ соответствующая избирательная комиссия после определения результатов выборов извещает об этом зарегистрированного кандидата, избранного депутатом. После чего тот обязан в пятидневный срок представить копию документа об освобождении его от обязанностей, не совместимых со статусом депутата, либо копии документов, удостоверяющих подачу заявления об освобождении от таких обязанностей.
Если зарегистрированный кандидат, избранный депутатом по одномандатному избирательному округу, не выполнит данное требование, избирательная комиссия отменяет свое решение о признании его избранным (п. 6.1 ст. 70 Закона № 67-ФЗ). Если то же самое вовремя не сделает кандидата, избранный депутатом в составе списка, его депутатский мандат передается другому (п. 6.2 Закона № 67-ФЗ). Аналогичные правила содержатся и в Законе о выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Тамбовской области, утверждают избиркомы.
В своих решениях комиссии напомнили, что согласно п. 9 ст. 4 Закона № 67-ФЗ ограничения, связанные со статусом депутата, могут устанавливаться федеральным законом. Такие ограничения, в частности, установлены в п. 1 ч. 1 ст. 16 Закона об адвокатской деятельности и адвокатуре, согласно которому при избрании адвоката на должность в орган местного самоуправления статус адвоката должен быть приостановлен.
Избирательная комиссия г. Тамбова отметила, что 28 сентября направила Светлане Лакоценко извещение об избрании ее депутатом через уполномоченного представителя Регионального отделения партии «Родина» в Тамбовской области Максима Косенкова. Окружные избирательные комиссии установили результаты выборов еще 20 сентября, тогда же соответствующие постановления были опубликованы на сайте избиркома г. Тамбова (здесь и здесь). Кроме того, комиссии утверждают, что 25 сентября проинформировали Дмитрия Кислинского и Наталью Коршикову об их избрании сообщениями в WhatsApp.
Новая редакция ст. 16 Закона об адвокатуре начала действовать в марте этого года
Напомним, что в Постановлении № 29-П от 18 июля 2019 г. Конституционный Суд, истолковав абз. 1 п. 1 ст. 2 Закона об адвокатской деятельности и адвокатуре, подтвердил право адвокатов быть депутатами представительного органа муниципального образования на непостоянной основе. Однако там же КС указал, что из Конституции «не вытекает прямой запрет федеральному законодателю исключить возможность совмещения адвокатской деятельности с осуществлением полномочий депутата представительного органа муниципального образования на непостоянной основе».
Судья КС Николай Бондарь подготовил мнение к этому постановлению, где отметил возможные направления совершенствования законодательства. В частности, он подчеркнул, что сама по себе потенциальная возможность конфликта интересов не может стать основанием для введения абсолютного запрета на совмещение статусов депутата на непостоянной основе и адвоката.
После этого законодатель изменил подп. 1 п. 1 ст. 16 Закона об адвокатской деятельности и адвокатуре. Ранее статус адвоката приостанавливался только в случае избрания в орган государственной власти или орган местного самоуправления на период работы на постоянной основе. С 1 марта 2020 г. статус приостанавливается при избрании или назначении адвоката на должность в орган государственной власти или орган местного самоуправления.
В апреле 2020 г. Комиссия ФПА РФ по этике и стандартам разъяснила, что действующая редакция ст. 16 Закона об адвокатской деятельности и адвокатуре в «предполагает приостановление статуса адвоката не только в случае избрания адвоката в соответствующий орган публичной власти на период работы на постоянной основе, как это было установлено ранее, а исходит из необходимости приостановления статуса адвоката как в случае избрания, так и в случае назначения адвоката на должность в соответствующий орган публичной власти».
Ранее вице-президент ФПА, президент АП Нижегородской области Николай Рогачёв так прокомментировал поправку проекту «АГ-Ракурс»: «С моей точки зрения, эта норма не несет в себе вообще ничего позитивного, ни правовой, ни жизненной логики она не имеет. Я могу понять запрет совмещения статуса адвоката с депутатством на постоянной основе. Но здесь же совсем иное дело. Мы могли как-то себя проявлять, защищая интересы людей не только в рамках профессиональный адвокатской деятельности, но и в работе в местных органах самоуправления. Нормотворческая деятельность на муниципальном уровне никак не влияет на независимость адвоката, он не становится от этого зависимым от власти. Я полагаю это, к сожалению, ошибкой законодателя, шагом, который не служит добру ни для законодательной власти любого уровня, ни для адвокатуры».
В июне 2020 г. в Госдуму был внесен законопроект № 978064-7, который предполагает, что избрание (назначение) адвоката на должность в орган государственной власти или орган местного самоуправления на период работы на постоянной основе всегда должно влечь приостановление его статуса, а избрание (назначение) на такую должность на непостоянной основе – лишь если адвокат сам подаст заявление о приостановлении.
В августе этого года в карточке законопроекта появилось заключение правового управления Госдумы. По его мнению, действующая редакция подп. 1 п. 1 ст. 16 Закона об адвокатской деятельности и адвокатуре «исходит из необходимости приостановления статуса адвоката как в случае его избрания, причем независимо от того, на какой основе (постоянной или непостоянной) будут осуществляться его полномочия, так и в случае назначения на должность в соответствующий орган публичной власти, при котором осуществление полномочий в принципе не может происходить на непостоянной основе».
Мнения адвокатов, которым не удалось стать депутатками
Дмитрий Кислинский, Наталья Коршикова и Светлана Лакоценко, по их словам, уже направили жалобы в избирательные комиссии.
В разговоре с «АГ» Дмитрий Кислинский подчеркнул, что приостановление статуса адвоката – это вопрос, который должен рассматриваться в рамках соответствующей адвокатской палаты и к полномочиям избиркомов не имеет никакого отношения.
Ключевое, по его мнению, в новой редакции подп. 1 п. 1 ст. 16 Закона об адвокатской деятельности и адвокатуре – слово «должность». «Законодатель, чтобы не вступать в противоречие с истолкованным Конституционным Судом п. 1 ст. 2 Закона об адвокатской деятельности и адвокатуре, ввел понятие “избрание (назначение) на должность”. Поэтому я не вижу проблем в законе, проблема в его неверном толковании. Речь в ст. 16 идет о необходимости приостановить статус в случае избрания на должность или назначения на должность в орган местного самоуправления, а не об избрании в сам этот орган», – пояснил Дмитрий Кислинский.
Все сложности, еще раз подчеркнул он, связаны с правоприменительной практикой: «А по ее поводу уже высказался Конституционный Суд, необходимо руководствоваться его истолкованием: адвокаты и сейчас могут быть депутатами представительного органа муниципального образования на непостоянной основе».
Светлана Лакоценко также уверена, что конституционно-правовое толкование положения абз. 1 п. 1 ст. 2 Закона об адвокатской деятельности из Постановления № 29-П необходимо применять и к новой редакции подп. 1 п. 1 ст. 16 этого Закона. «При этом то толкование, которое применили избирательные комиссии в нашем случае, дискриминирует адвокатов. Почему предприниматели, а также представители иных профессий могут быть депутатами на непостоянной основе, а адвокатов такой возможности лишают? В то время как адвокаты, используя свою практику, которая затрагивает общественно значимые проблемы населения, способны внести свой вклад и тем самым принести пользу в разрешении вопросов местного значения на правовой основе», – недоумевает Светлана Лакоценко.
По мнению Натальи Коршиковой, подход избиркомов к толкованию подп. 1 п. 1 ст. 16 Закона об адвокатской деятельности нарушает гарантированные Конституцией право на труд и право быть избранным. Она убеждена в том, что и сейчас необходимо руководствоваться Постановлением КС № 29-П. Адвокат также подтвердила свою готовность обжаловать решение избирательной комиссии всеми возможными способами, в том числе при необходимости обратиться в Конституционный Суд.
ФПА подход законодателя не поддерживает
Член Комиссии ФПА по этике и стандартам Василий Раудин отметил, что раньше адвокат мог, не приостанавливая статус, осуществлять функции депутата на непостоянной основе. «Однако с 1 марта 2020 г. регулирование изменилось. Теперь закон исходит из необходимости приостановления статуса адвоката в случае избрания депутатом на период работы как на постоянной, так и на непостоянной основе, – напомнил он. – Насколько известно, многие коллеги оценили это нововведение негативно. Действительно, такое регулирование вряд ли соответствует традициям более чем вековой истории взаимодействия российской адвокатуры и отечественного парламентаризма. Ведь адвокаты с самого начала функционирования парламента на общероссийском уровне входили в состав Государственной Думы дореволюционных созывов».
Более того, подчеркнул Василий Раудин, есть сведения о том, что и со стороны представительных органов государственной власти и местного самоуправления существует запрос на наличие среди депутатов профессиональных юристов – в первую очередь, адвокатов.
«Важно, что Комиссия по этике и стандартам дала разъяснение о том, что обязанность приостанавливать статус распространяется лишь на адвокатов, избранных депутатами, начиная с 1 марта 2020 г. Коллеги, ставшие депутатами до указанной даты, вправе доработать текущий срок полномочий до конца без приостановления статуса», – указал Василий Раудин.
Как бы то ни было, добавил он, закон суров, но это закон: «Остается надеяться, что в скором времени новое регулирование будет смягчено. И что желающие при нынешнем регулировании баллотироваться в депутаты коллеги способны оценить свои шансы на соблюдение законодательства в данной области и принять взвешенное решение о том, следует ли им выдвигать свои кандидатуры на выборах».
Не согласны с действующей нормой и эксперты «АГ»
Адвокат АП г. Москвы Олег Сухов, по жалобе которого КС вынес Постановление № 29-П, отметил, что решения избирательной комиссии формально требования закона не нарушают. «Другое дело, что норма о пятидневном сроке на заявление о приостановлении статуса, на мой взгляд, не соответствует Конституции», – добавил он.
Эксперт отметил, что срок в законе четко указан: пять дней с момента оповещения адвоката об избрании депутатом: «Причем эти пять дней не на приостановление статуса, а всего лишь на подачу заявления о приостановлении. За пять дней такое заявление вполне можно подать. Однако столь жесткие сроки несоразмерны и не учитывают особенностей адвокатской деятельности».
Так, пояснил Олег Сухов, допустим, адвокат поступил именно так, как велит закон: подал заявление на приостановление статуса в течение тех самых пяти дней после уведомления об избрании. Далее совет адвокатской палаты рассматривает заявление и статус приостанавливает. «Но что вам делать с теми поручениями, которые вы до того приняли и не успели исполнить? У вас имеются обязанности перед доверителями. Бросить их просто так вы не можете. Очевидно, адвокатам, избранным депутатами, надо давать возможность сполна выполнить обязательства перед доверителями. Давать на это время, при том явно не пять дней, – убежден эксперт. – Если бы я представлял интересы своих коллег адвокатов, избранных депутатами, то обязательно рекомендовал бы им обжаловать постановления избирательной комиссии. Как я уже сказал, постановления законны в смысле соответствия действующим нормам права. Но норму о пятидневном сроке на заявление о приостановлении статуса просто необходимо проверить в Конституционном Суде РФ. А для этого сначала идти в суд общей юрисдикции».
Председатель Пермского филиала Московской коллегии адвокатов «Ульпиан» Илья Дёмин подчеркнул, что ситуация очень серьезная и неприятная: «Я предполагал, что правоприменительная практика пойдет в таких случаях по следующему пути: после того, как адвокат станет депутатом, региональное управление Министерства юстиции обратится в квалификационную комиссию адвокатской палаты, а та, в свою очередь, привлечет адвоката к ответственности за неприостановление статуса. Однако сейчас мы видим, что был избран иной путь: законно избранных депутатов-адвокатов фактически лишают статуса депутата на основании того, что они не приостановили статус адвоката».
Избирательные комиссии, заметил эксперт, исходят из того, что законодателем запрещено совмещать оба статуса. «Но мне кажется, это не совсем так. Нигде законодатель прямо не запрещает совмещать статусы адвоката и депутата, он лишь предписывает приостановить статус адвоката в п. 1 ст. 16 Закона об адвокатуре, не регулируя порядок и сроки такого приостановления. А вот, например, для совмещения одновременно двух статусов депутата запрет установлен напрямую. Следовательно, лишать мандата избранного депутата, не приостановившего статус адвоката, незаконно».
Кроме того, запрет на совмещение статусов муниципальных депутатов и адвокатов не применяет ни одна цивилизованная страна, подчеркнул он. В крайнем случае такое совмещение регулируется в целях недопущения злоупотреблений, но не запрещается, пояснил адвокат. «Надеюсь, адвокатское сообщество поддержит адвокатов, которых незаконно лишили статусов депутата, и поможет добиться изменения существующей нормы п. 1 ст. 16 Закона об адвокатуре, направленной на ограничение прав адвокатов», – призвал Илья Дёмин.
