В течение уже несколько лет благодаря активности Центрального банка РФ с каждым днем банковская система России становится все более совершенной. По крайней мере, такой сигнал перманентно транслируется обществу самим мегарегулятором, целью деятельности которого и является развитие и укрепление банковской системы РФ (ст. 3 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации»). Для большинства обывателей, не погруженных в детали банковского надзора, наиболее популярными мерами развития и укрепления банковской системы, принимаемыми ЦБ, стали отзыв лицензий или оздоровление (санация) банков, деятельность которых не соответствует банковскому законодательству.
И именно эта часть политики Центробанка в последнее время вызывает волны критики со стороны как банкиров, так и вкладчиков, которые от выражения сомнений в правомерности решений регулятора перешли к открытым обвинениям ЦБ как минимум в непрофессионализме и вплоть до откровенных подлогов с его стороны.
Например, в случае с банкротством «Пробизнесбанка» коалиция вкладчиков-«превышенцев», включенных в реестр кредиторов, заявила о совершенном ЦБ подлоге отчетности «Пробизнесбанка» в целях завышения его обязательств перед иными кредиторами на сумму, близкую к 60 млрд руб., в ущерб интересам вкладчиков. В свою очередь менеджмент банка «Югра» заявил о фальсификации ЦБ оснований для отзыва у банка лицензии, а саму процедуру отзыва лицензии и последующее банкротство банка назвал «рейдерским захватом». Также обратила на себя внимание и информационная дискредитация «Югры» руководством ЦБ в части распространения сведений о наличии «забалансовых» вкладов и счетов как одного из оснований для последующего отзыва лицензии. Впоследствии эти сведения не только не получили своего подтверждения, но и фактически были опровергнуты самим Центробанком после введения временной администрации.
Перечисленные эпизоды сомнительной активности регулятора заставили более пристально взглянуть и на банкротство менее крупных участников банковского рынка. Так, механизм отзыва лицензии регионального «Интехбанка» с точки зрения формирования ЦБ условий для ее отзыва оказался аналогичным методологии, позже примененной в случае с «Югрой»: здесь также есть признаки последовательного подведения банка под отзыв лицензии регулятором, что позволяет предположить наличие у ЦБ своего рода технологии банкротства банка.
Каждый из этих эпизодов регуляторной деятельности ЦБ многократно обсуждался и продолжает быть в центре внимания и банковского сообщества, и сообщества вкладчиков и по-прежнему окружен судебными процессами, исход которых пока не всегда предсказуем.
Тем не менее невозможно игнорировать тенденцию к росту количества вопросов об объективности ЦБ к своим «поднадзорным», с одной стороны, и о чистоте его помыслов о защите интересов вкладчиков – с другой. Ко всему прочему, примеры провальной санации банка «Траст» и требующей гигантских расходов «национализации» банка «Открытие», которые, очевидно, стали следствием «недонадзора» со стороны Цетробанка, актуализируют вопрос об ответственности ЦБ в лице его руководителей перед вкладчиками, собственниками банков и, наконец, государством.
В этой связи наиболее вызывающие примеры регуляторной политики Центробанка требуют их первоочередной примерки к положениям Уголовного кодекса РФ, устанавливающего основания уголовной ответственности за использование служащими ЦБ своих полномочий во вред интересам государства, граждан и юридических лиц.
На первый взгляд, применимой к негативным последствиям деятельности сотрудников ЦБ кажется гл. 30 УК РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления», в частности ст. 285 и 286 УК РФ, предусматривающие уголовную ответственность за злоупотребление должностными полномочиями или их превышение, повлекшие «существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства». В диспозиции указанных норм уместится вся палитра возможных действий и решений ЦБ, направленных на искусственное создание условий для отзыва лицензий у поднадзорных банков, как, например, вынесение заведомо невыполнимых предписаний, либо на отзыв лицензий, несмотря на выполнение предписаний, на привлечение к субсидиарной ответственности его руководителей и участников, а также на изменение размера уставного капитала банков или состава их участников, поскольку этот механизм влечет фактическую утрату корпоративными собственниками принадлежащих им долей в уставных капиталах банков.
В свою очередь, случаи, когда долгое время пользующийся доверием ЦБ крупный банк, например такой, как «Открытие», санирующий такого гиганта, как «Траст», «вдруг» становится «токсичным», укладываются в канву состава халатности (ст. 293 УК РФ), предусматривающего ответственность за «неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе либо обязанностей по должности», поскольку абсолютная прозрачность работы любого банка для ЦБ с его-то объемом полномочий обеспечивает регулятора исчерпывающим инструментарием для своевременного пресечения превращения банка в «мыльный пузырь».
Однако существует препятствие к подобной оценке действий сотрудников ЦБ, поскольку уголовным законом они выведены из-под действия гл. 30 УК РФ. Действие норм о «должностных составах» по кругу лиц ограничено примечанием к ст. 285 УК РФ, согласно которому сотрудники Центробанка, по сути, «безответственны» при (не)принятии ими управленческих решений.
Смотрим примечание: уголовной ответственности за совершение «должностных» преступлений подлежат лица, занимающие должности в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, государственных компаниях, государственных и муниципальных унитарных предприятиях, акционерных обществах, контрольный пакет акций которых принадлежит РФ, субъектам РФ или муниципальным образованиям, а также в Вооруженных силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.
Однако Центральный банк РФ не подпадает ни под одну организационно-правовую форму, предусмотренную Уголовным кодексом РФ для конструирования «должностных» составов. Более того, в соответствии с законом Банк России является юридическим лицом, организационно-правовая форма которого не только не предусмотрена специальным законом, но и не подпадает ни под одну из предусмотренных гражданским законодательством организационно-правовых форм юридических лиц. Служащие Банка России не являются государственными служащими. Их правовой статус определяется Законом о Центробанке и также исключает распространение на их действия и бездействие норм уголовного закона о должностных преступлениях.
Учитывая недопустимость применения уголовного закона по аналогии, можно констатировать, что регулирование оснований и условий привлечения служащих ЦБ РФ к уголовной ответственности за вредоносные для банковской системы деяния крайне пробельно. По крайней мере, мы не видим в действующем законе возможности для привлечения этой категории служащих к уголовной ответственности за действия, которые совершены ими до момента ввода временной администрации в каждый конкретный банк. И только тогда, когда конкретный сотрудник ЦБ РФ, входящий в состав временной администрации, начинает выполнять функции исполнительного органа банка и руководить им, возникают едва ли не призрачные условия для привлечения к ответственности за «беловоротничковые» преступления, предусмотренные ст. 201 «Злоупотребление полномочиями» [лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой организации] и специальными «банкротными» ст. 195–197 УК РФ. С учетом практикуемого согласно следственной и судебной практике подхода к привлечению к уголовной ответственности фактических руководителей, распространение хотя бы этих составов на служащих ЦБ с момента введения временной администрации в поднадзорные ЦБ банки дает возможность и для привлечения к ответственности тех сотрудников Центробанка, которые отдавали временной администрации указания, приведшие к возникновению негативных последствий для поднадзорных банков, его корпоративных собственников и контрагентов.
Вместе с тем, отмечая несовершенство регулирования оснований уголовной ответственности служащих Центробанка, мы не вторгаемся в сферу усмотрения законодателя в конструировании уникального правового статуса мегарегулятора.
Дискуссия об организационно-правовой форме Банка России не нова, и феномен концентрации в одном юридическом лице признаков государственного регулятора, надзорного органа и коммерческой организации обсуждается на различных площадках. Однако именно сейчас статус ЦБ порождает сомнения в адекватности действующего правового регулирования, создающего предпосылки для «уголовной безответственности» его руководителей в части фактической реализации ими должностных полномочий в том смысле, который в них вкладывает уголовный закон.
Мы не ставим под сомнение необходимость сверхдискреционных полномочий ЦБ, которому действительно нужен инструментарий для оперативного реагирования на угрозы нарушений в банковской сфере, не говоря уже о выявленных фактах таких нарушений. Однако, с нашей точки зрения, дискреционность полномочий ЦБ РФ может быть основана только на безусловном доверии к нему со стороны всех участников банковского рынка: банков, вкладчиков и иных клиентов банка. В отсутствие же реальной уголовной ответственности за принимаемые ЦБ решения свобода его усмотрения может быть вредоносной, в первую очередь, для банковской системы.
Возрастающая актуальность рассматриваемого вопроса нашла отражение в программе Петербургского международного юридического форума: проблема будет обсуждаться в ходе дискуссии, организованной информационно-правовым порталом «Право.ру». В связи с этим мы надеемся на скорое совершенствование института ответственности служащих ЦБ РФ.
