С интересом прочел в «АГ» статью Лазаря Брославского на тему «Пути совершенствования российского природоохранного законодательства».
Согласен с автором в том, что отечественное природоохранное законодательство давно нуждается в серьезной реформе. Принятые в последние годы нормативные правовые акты в области природоохраны отражают, в первую очередь, интересы крупных промышленных групп и совершенно не учитывают интересы малого бизнеса, тем более – простых граждан. Считаю, что природоохранное законодательство должно быть ориентировано, прежде всего, на человека – об этом говорит и ст. 42 Конституции РФ: «Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением».
Баланс интересов промышленных предприятий, прав граждан и необходимости сохранения окружающей природной среды с многообразием животного мира, очевидно, нарушен – наблюдается явный перекос в сторону крупных предприятий, которые обладают достаточным ресурсом для лоббирования их интересов, в том числе на законодательном уровне.
В статье Л. Брославского большое внимание уделено способам и механизмам возмещения вреда. При этом автор, полагаю, не учел, что основная цель взысканий должна быть направлена на восстановление окружающей среды и ликвидацию последствий нарушения природоохранного законодательства. Именно на фактическую ликвидацию последствий, а не просто привлечение виновного к ответственности.
Представляется, что начать необходимо с реформы бюджетного законодательства. В законе не закреплено, что денежные средства, полученные от нарушителя природоохранного законодательства, должны быть израсходованы именно на ликвидацию вреда, причиненного окружающей среде. Как правило, взысканные с нарушителя денежные средства просто пополняют соответствующий муниципальный бюджет или бюджет субъекта РФ и тратятся на иные цели, не связанные с восстановлением нарушенного состояния природной среды.
Это связано с особенностями бюджетного законодательства. Как правило, экологические правонарушения возникают внезапно. К этому моменту бюджеты муниципального образования, субъекта Федерации и федеральный обычно сформированы. На практике на ликвидацию негативных для окружающей среды последствий тратятся суммы, несоизмеримо меньшие по сравнению с теми, которые впоследствии взыскиваются с нарушителя. Судебные процессы растягиваются во времени, а фактическое взыскание – и того дольше. В результате получается парадоксальная ситуация: налицо причиненный окружающей среде вред, на ликвидацию которого выделены незначительные средства из уже сформированного бюджета, а затем с виновного лица взыскивается сумма, порой многократно превышающая затраченную на «восстановление» природной среды. Разница (она может составлять десятки и даже сотни миллионов рублей) просто пополняет соответствующий бюджет и расходуется на что угодно, только не на ликвидацию вреда, причиненного природе.
В связи с этим представляется необходимым законодательно закрепить право муниципальных образований или субъектов РФ с целью ликвидации ущерба, причиненного окружающей среде, переводить денежные средства с одной статьи расходов бюджета на другую. Для этого требуется внести поправки в ст. 306.4 БК, а также скорректировать ст. 285.1 УК РФ («Нецелевое расходование бюджетных средств»). Пока названная статья УК действует в нынешней редакции, вряд ли кто-то из руководителей муниципального образования рискнет тратить бюджетные средства, предназначенные, к примеру, для дорожного строительства, на ликвидацию последствий, вызванных разливом нефтепродуктов. В результате разлив будет ликвидироваться по остаточному принципу из какого-нибудь резерва, а денежные средства, взысканные с нарушителя (например, спустя год), будут израсходованы на иные цели. В итоге разлив рискует остаться не ликвидированным полностью. Это общая практика ликвидации нарушений природоохранного законодательства – без учета мероприятий, направленных на ликвидацию последствий экологических катастроф, когда контроль и финансирование осуществляются по распоряжению главы государства или премьер-министра. Но такие случаи, к счастью, редкость, а «мелкий» вред окружающей среде, требующий немедленного реагирования, на территории страны наносится ежедневно.
Кроме того, обращает на себя внимание карательный уклон отечественного природоохранного законодательства. Ссылаясь на опыт западных стран, мы нередко забываем, что у них помимо мер наказания предусмотрено большое количество преференций и поощрений для тех, кто соблюдает данное законодательство, – в частности, уменьшение налоговой нагрузки, предоставление бюджетных субсидий и т.д. Причем это распространяется не только на юридических лиц, но и на граждан.
Рассмотрим, в частности, наболевшую проблему раздельного сбора мусора, которая обсуждается не один десяток лет. При этом реальных шагов на законодательном уровне так и не предпринято. Для ее решения, на мой взгляд, необходимо передать функции по регулированию данного вопроса муниципалитетам. Казалось бы, что проще, чем сделать раздельный сбор мусора обязательным для всех, установить персональную ответственность гражданина за нарушение данного правила, но при его соблюдении существенно снизить – не менее чем на 50-60% – расходы на вывоз твердых бытовых отходов (ТБО), а разницу финансировать за счет средств местного бюджета. При таком подходе страна давно перешла бы на раздельный сбор мусора, и мусорные горы, именуемые полигоном ТБО, ушли в прошлое. Но этот вопрос до сих пор остается открытым, поскольку его решение, возможно, невыгодно ни крупным операторам, осуществляющим вывоз неразделенного мусора и получающим оплату за вывезенный объем в кубометрах, ни компаниям, содержащим эти полигоны и получающим деньги за каждый принятый контейнер.
Как отмечалось, пока на первое место не будут поставлены интересы человека, его гарантированное право на благоприятную окружающую среду, мы будем «топтаться на месте» и удивляться, почему только в нашей стране остаются гигантские мусорные свалки, а разлив нефтепродуктов порой ликвидируют, просто засыпая загрязненное место песком. Одни лишь деликтные обязательства, на которые указывал Л. Брославский, думаю, не решат проблему. Любой вопрос требует серьезного профессионального подхода, и начать, на мой взгляд, стоит с Комитета Госдумы по экологии, природным ресурсам и охране окружающей среды, создав на его базе рабочую группу, в которую вошли бы экологи, практикующие юристы, судьи, врачи (вред, нанесенный окружающей среде, всегда отражается на здоровье людей), представители бизнес-сообщества, руководители муниципальных образований. Должен быть проведен серьезный анализ законодательной базы и подзаконных актов с разработкой – на основе полученных результатов – предложений по реформированию природоохранного законодательства.
