Сохранять и поддерживать благоприятную окружающую среду – основу для создания достойной жизни общества – обязанность каждого.
Защита права граждан на благоприятную окружающую среду – обязанность государства. При этом меры, принимаемые к защите данного права, не должны ущемлять права и интересы участников гражданского оборота.
Количественным показателем благосостояния общества является экономический показатель ВВП. Прежде всего, речь идет о валовом национальном продукте, произведенном за счет потребления возобновляемых ресурсов и вторичного сырья (например, использования эксплуатационных лесов).
Экономический прогресс в смысле роста показателей производства – составная часть социально-природного прогресса. Так, лесопользователи за счет собственных финансовых ресурсов наряду с целевым использованием участков проводят работы по уходу, охране, защите и воспроизводству лесов, а также семеноводству, выращиванию посадочного материала, лесоустройству, отводу и таксации лесосек. Нередко арендаторы вкладывают собственные средства в развитие деревоперерабатывающих производств, приобретают специальную технику и оборудование, создают рабочие места, что безусловно способствует сохранению и защите окружающей среды.
В связи с этим верным представляется решение Конституционного Суда РФ, вставшего на защиту лесопользователей и усмотревшего нарушение прав арендаторов лесных участков и покупателей лесных насаждений на свободное использование их способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст. 51 Конституции РФ).
21 апреля КС РФ Постановлением № 19-П по жалобе ООО «Горизонт» признал не соответствующими Конституции положения ст. 98.1 Лесного кодекса РФ, предусматривающей бессрочное включение арендаторов лесных участков и покупателей лесных насаждений в реестр недобросовестных арендаторов и покупателей.
Указанная статья была внесена в Лесной кодекс РФ Федеральным законом от 23 июня 2016 г. № 218-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования лесных отношений». Изменения вступили в силу 1 марта 2017 г.
Ведение реестра недобросовестных арендаторов лесных участков и покупателей лесных насаждений было поручено Федеральному агентству лесного хозяйства в соответствии с указанной нормой Лесного кодекса РФ и Положением о Федеральном агентстве лесного хозяйства.
По данным агентства, за первый год действия изменений (в 2018 г.) по итогам 52 заседаний комиссии в реестр включены сведения о 263 пользователях леса, в числе которых 33 индивидуальных предпринимателя и 230 юридических лиц.
Как показывают результаты анализа, среди причин включения в реестр 72% – это несвоевременное внесение арендных платежей. Долю в 18% составляют арендаторы, не выполняющие регламент и проект освоения лесов. 3% пользователей попали в реестр за невыполнение регламента и проекта освоения лесов с несвоевременным внесением арендных платежей, 2% – за отставание от графика реализации инвестиционного проекта больше чем на год. Кроме того, 5% – лица, уклонившиеся от заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо договора купли-продажи лесных насаждений.
Таким образом, большую долю лесопользователей, включенных в реестр недобросовестных арендаторов и покупателей, составляют арендаторы, допустившие незначительные нарушения в части внесения арендных платежей и, как показывает судебная практика, устранившие их в кратчайшие сроки.
Неопределенность обсуждаемой нормы Лесного кодекса РФ в части срока и условий включения в реестр привела к нарушению прав лесопользователей и их, по сути, бессрочному включению в реестр недобросовестных покупателей лесных насаждений и арендаторов лесных участков, при этом их задолженность фактически выплачена в полном объеме – следовательно, не причинила арендодателю-государству значительных убытков.
Вместе с тем внесение лиц в данный реестр приводит к серьезным ограничениям в их деятельности. Так, лесопользователи, числящиеся в реестре, не могут претендовать на заключение новых договоров аренды лесных участков. Кроме того, любое третье лицо может воспользоваться содержащейся в реестре информацией и отказать включенному в него лицу в заключении любого договора. В результате возникнет не только упущенная выгода, но и пострадает деловая репутация данного лица.
При этом оспорить включение в реестр решается не каждый из попавших в него.
Тем не менее в 18 субъектах Федерации (в частности, в г. Москве, Воронежской, Брянской и Костромской областях, Республике Коми, Псковской и Архангельской областях, Пермском крае, Самарской области, Чувашии и Удмуртии, Ямало-Ненецком автономном округе, Челябинской и Тюменской областях, Бурятии и Красноярском крае, а также в Амурской области и Приморском крае) судебная практика пошла по двум путям:
- большая часть пользователей леса обратились в суд с исками о заключении договоров аренды участков на новый срок без проведения торгов в связи с отказом уполномоченных органов от заключения договора аренды на новый срок. В итоге по решению судов на новый срок без проведения торгов из 67 договоров было заключено 48;
- значительно меньшее число лесопользователей подали в Рослесхоз заявления о признании незаконными действий по внесению в реестр недобросовестных арендаторов и покупателей и обязании исключить соответствующую информацию из реестра (дела № А40-212096/2018, № А40-120024/19, № А40-15375/19). Всем заявителям было отказано в удовлетворении требований в полном объеме ввиду отсутствия в законе возможности обжалования в судебном порядке решения госоргана о включении в указанный реестр.
Информация, вносимая в реестр, должна быть предельно объективной – необходимо учитывать фактор недобросовестности лесопользователя, а именно: характер нарушения, размер причиненного вреда, степень вины причинителя вреда, его имущественное положение и иные существенные обстоятельства.
Вывод о необходимости учета вины лесопользователя при включении его в реестр базируется на правовой позиции КС, изложенной в Постановлении от 30 июля 2001 г. № 13-П (п. 2).
Несмотря на то что внесение лесопользователей в реестр недобросовестных арендаторов и покупателей не отнесено КоАП РФ к правонарушениям, такая мера соответствует признакам юридической ответственности, перечисленным в ч. 1 ст. 1.5, ст. 2.1 и 3.2 КоАП РФ. Следовательно, ее правомерно рассматривать в качестве штрафной административной санкции.
С точки зрения принципа справедливости представляется очевидным, что привлечение к ответственности в виде внесения сведений в реестр о субъекте не должно носить бессрочный характер и ограничиваться формальным подходом.
Названный вид ответственности возможно применять лишь при определении предельных сроков нахождения в реестре порочащих сведений с условием всестороннего исследования контролирующим органом обстоятельств дела и установления вины лесопользователя – по аналогии с п. 32 ст. 39.12 Земельного кодекса РФ и ч. 7 ст. 36.1 Водного кодекса РФ.
Итак, итог двухлетнего действия поправок в Лесной кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ в части совершенствования регулирования лесных отношений подведен представленными статистическими данными и анализом судебной практики, подтверждающими не только неэффективность данного механизма, обременительного для большинства регионов России, но и его негативное воздействие на экономику страны.
Упущение законодателя, не определившего закрытый перечень оснований для внесения в реестр и не установившего конечные сроки санкции, сделало исключение из этого перечня невозможным. Таким образом, данный «механизм воздействия» на участников рынка превратил включение в реестр недобросовестных арендаторов и покупателей в «бессрочное наказание».
В связи с этим отмена ст. 98.1 Лесного кодекса в действующей редакции представляется единственно верным и эффективным способом восстановления нарушенного права, поскольку ограничения, вытекающие из «лесных» правоотношений, не должны быть бессрочными.
Неконституционность названной нормы также может быть устранена путем закрепления прав и гарантий лесопользователей, а именно:
- установлением законодателем закрытого перечня оснований включения в реестр недобросовестных арендаторов и покупателей;
- введением по аналогии с п. 32 ст. 39.12 Земельного кодекса РФ и ч. 7 ст. 36.1 Водного кодекса РФ предельного срока содержания сведений в реестре недобросовестных арендаторов лесных участков и собственников лесных насаждений, а также предоставлением лесопользователям права судебного обжалования решений госоргана о включении в указанный реестр.
В заключение подчеркну: санкции для лесопользователей не должны быть вечными – это очевидно!
