×
Малюкин Сергей
Малюкин Сергей
Юрист АБ «ЗКС»
Президент РФ В.В. Путин 30 сентября 2016 г. подписал Указ № 510 «О Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации», согласно которому утверждено Положение о Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, фактически создающее новый для России государственный правоохранительный орган – Росгвардию. В своем тексте мне бы хотелось рассказать уважаемым читателям «АГ», которые, возможно, еще не до конца знакомы с полномочиями нового органа, о том, что это за структура и для чего она создавалась, а также поделиться собственным мнением об обоснованности и возможных последствиях создания Росгвардии.

Об истории принятии Федерального закона «О войсках национальной гвардии Российской Федерации»
Проект рассматриваемого закона поступил в Государственную Думу 6 апреля 2016 г. по инициативе Президента и с момента первого чтения особого общественного резонанса не имел (за исключением нескольких газетных статей о том, что военные национальной гвардии будут иметь право стрелять в толпу). По сути, предложенная структура, подчиняющаяся напрямую Президенту, фактически должна была стать чем-то средним между армией и полицией. Общество следило, пусть и не очень пристально, парламентарии голосовали или не голосовали, тем самым высказывая свое отношение к законопроекту (в третьем чтении голосовала лишь фракция партии «Единая Россия», из которой один парламентарий воздержался, двое не голосовали, остальные проголосовали за принятие закона, парламентарии из других трех фракций в количестве 111 человек отказались голосовать).

Федеральный закон № 226 «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» подписан Президентом 3 июля 2016 г. Стоит отдельно отметить то, что на его основании утратил силу Федеральный закон № 27-ФЗ от 6 февраля 1997 г. «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации».

В чем же была необходимость принятия Федерального закона «О войсках национальной гвардии Российской Федерации»? Ответа на этот вопрос в пояснительной записке к законопроекту, к сожалению, не содержится, однако финансово-экономическое обоснование гласит, что принятие Закона не потребует дополнительных ассигнований из федерального бюджета. Обоснование спорное, тем более в условиях экономического кризиса. Зарплаты сотрудникам, обустройство помещений, техническое оснащение, новая форма и множество других затрат, связанных с созданием нового государственного органа, все это ляжет бременем на федеральный бюджет, поскольку финансовое обеспечение войск национальной гвардии является расходным обязательством Российской Федерации. Однако фраза «дополнительные ассигнования» дает основания полагать, что при принятии федерального бюджета на 2016 год в него предусмотрительно были включены затраты на создание нового государственного органа, однако в открытую этого прописано не было.

О полномочиях нового органа
В Положении о Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации в основном детально раскрываются следующие понятия: задачи Росгвардии; полномочия Росгвардии; полномочия директора Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации (он же главнокомандующий войсками национальной гвардии Российской Федерации).

Руководство войсками национальной гвардии осуществляет Президент РФ, т.е. речь идет еще об одном правоохранительном органе, напрямую подчиняющемся главе государства (первым является Следственный комитет РФ). Росгвардию как центральный орган управления войсками национальной гвардии, возглавляет Директор, которым в настоящее время назначен генерал армии Виктор Васильевич Золотов, 1954 г.р. Согласно данным официального сайта национальной гвардии РФ, В.В. Золотов с 2000 года по 2013 г. занимал должность начальника Службы безопасности Президента РФ – заместителя директора Федеральной службы охраны РФ, с 2013 г. по май 2014 г. – должность заместителя главнокомандующего внутренними войсками МВД России, с мая 2014 г. – должность первого заместителя министра внутренних дел – главнокомандующего внутренними войсками МВД России. Учитывая послужной список В.В. Золотова, сомнений в его лояльности к Президенту у автора не возникает.

В Положении не закреплена детальная структура Службы, содержится лишь норма, согласно которой для выполнения возложенных на войска национальной гвардии задач и обеспечения их деятельности Росгвардия создает: структурные подразделения центрального аппарата Росгвардии; территориальные органы Росгвардии; воинские части войск национальной гвардии; подразделения (органы) войск национальной гвардии, в которых проходят службу лица, имеющие специальные звания полиции; организации войск национальной гвардии. Исходя из пояснений В.В. Золотова, опубликованных «Интерфаксом» в августе 2016 г., общая численность войск национальной гвардии составит около 340000 человек, с учетом не только военных, но и гражданского персонала.

Больше ясности Положение вносит в задачи Росгвардии, которые во многом повторяют Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации». Так, к основным задачам Росгвардии относятся:
– организация участия войск национальной гвардии в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности;

– организация участия войск национальной гвардии в борьбе с терроризмом и экстремизмом, в обеспечении правового режима контртеррористической операции;

– организация участия войск национальной гвардии в территориальной обороне Российской Федерации;

– осуществление федерального государственного контроля (надзора): за оборотом гражданского, служебного и наградного оружия и боеприпасов к оружию, сохранностью и техническим состоянием боевого ручного стрелкового и служебного оружия, находящегося во временном пользованием у граждан и организаций; за частной охранной деятельностью; за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса; за деятельностью подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны.

Для достижения поставленных перед Росгвардией задач ее наделили полномочиями, которые можно условно разделить на пять групп:
– полномочия по организации функционирования самой Службы;

– полномочия в сфере применения войск национальной гвардии в мирное и военное время;

– полномочия в сфере соблюдения законодательства РФ в области оборота оружия и в области частной охранной деятельности;

– полномочия в сфере организации учебного процесса в отнесенных к ведению Росгвардии учебных заведениях;

– полномочия по обеспечению безопасности на отдельных объектах.

Отдельно стоит отметить следующие полномочия:
– осуществление планирования применения и организация применения войск национальной гвардии в мирное и военное время; участие в разработке Плана обороны РФ;

– обеспечение участия войск национальной гвардии: в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности; в мероприятиях по противодействию терроризму и экстремизму; в обеспечении режима военного положения и режима чрезвычайного положения в случаях их введения на территории РФ или в отдельных ее местностях; в обеспечении правового режима контртеррористической операции, в защите потенциальных объектов террористических посягательств и мест массового пребывания граждан; в защите государственной границы РФ в случаях и порядке, предусмотренных законодательством РФ; в пресечении массовых беспорядков в населенных пунктах, а при необходимости и в исправительных учреждениях;

– разработка и принятие в пределах своей компетенции мер по пресечению преступлений и административных правонарушений;

– организация охраны важных государственных объектов, специальных грузов и сооружений на коммуникациях в соответствии с перечнями, утвержденными Правительством РФ;

– организация охраны особо важных и режимных объектов, объектов, подлежащих обязательной охране войсками национальной гвардии, в соответствии с перечнем, утвержденным Правительством РФ, объектов войск национальной гвардии, а также охрану физических и юридических лиц по договорам;

– принятие в пределах своей компетенции участия в разработке мер по обеспечению авиационной безопасности в области гражданской авиации;

– организация участия войск национальной гвардии в территориальной обороне РФ, а также планирование их совместных действий с Вооруженными Силами РФ, воинскими формированиями и органами в целях обороны страны;

– организация и осуществление выдачи в установленном порядке гражданам и организациям лицензий, разрешений и иных документов, связанных с оборотом оружия и частной охранной деятельностью; ведение соответствующего учета оружия и патронов к нему;

– организация и осуществление в соответствии с законодательством РФ об административных правонарушениях производства по делам об административных правонарушениях, которые отнесены к компетенции войск национальной гвардии;

– организация кадрового обеспечения войск национальной гвардии, в том числе подготовка кадров;

– организация воинского учета и бронирования на период мобилизации и на военное время граждан, пребывающих в запасе и проходящих службу, федеральную государственную гражданскую службу, работающих в войсках национальной гвардии;

– организация в пределах своей компетенции ведения разведки в районах выполнения войсками национальной гвардии служебно-боевых задач;

– участие в пределах компетенции в проведении мероприятий по информационному противоборству;

– организация службы войск и обеспечение безопасности военной службы в войсках национальной гвардии;

– организация и обеспечение проведения мероприятий гражданской обороны в войсках национальной гвардии;

– осуществление организации деятельности по применению авиации национальной гвардии и управление этой деятельностью;

– организация проведения мероприятий по обеспечению безопасности плавания кораблей, катеров, плавучих средств (судов) войск национальной гвардии;

– принятие решения о резервировании земель и изъятии земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества для государственных нужд в целях строительства и реконструкции объектов федерального значения войск национальной гвардии в порядке, установленном законодательством РФ.

Следует отметить, что новый орган не будет осуществлять оперативно-розыскную деятельность, ограничиваясь лишь производством по делам об административных правонарушениях, при этом его полномочия в этой части полностью соответствуют полномочиям должностных лиц внутренних войск МВД. Так, военнослужащие национальной гвардии имеют право осуществлять задержание до передачи в полицию; вскрывать транспортные средства; входить (проникать) в жилые и иные помещения, на земельные участки и территории (акватории), при этом в жилое помещение возможно вхождение (проникновение) помимо воли находящихся там граждан; оцепление (блокирование) участков местности (акваторий), жилых и иных помещений, строений и других объектов, кроме того, войска национальной гвардии обеспечивают режимы чрезвычайного положения, военного положения, правового режима контртеррористической операции, а также участвуют в контртеррористической операции. Стоит отметить, что в Законе в отдельную главу вынесены условия применения военнослужащими (сотрудниками) войск национальной гвардии физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники.

Функции по надзору за законностью осуществления всех указанных выше полномочий, а также за исполнением войсками национальной гвардии федеральных конституционных законов и федеральных законов возложены в соответствии с главой 7 Федерального закона «О войсках национальной гвардии Российской Федерации», состоящей из одной статьи, на Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров. Контроль за деятельностью Росгвардии остается за Президентом.

Выводы об обоснованности создания Росгвардии
Государством создан новый орган с большим объемом полномочий, в том числе позволяющими ограничивать права и свободы человека. Но насколько он новый? К примеру, является ли появление полиции созданием нового органа? Или просто слово «милиция» в какой-то момент стало синонимом беззакония и коррупции, поэтому было решено изменить название, чтобы хоть как-то поднять уважение людей к сотрудникам полиции? Что-то похожее случилось, на мой взгляд, и с войсками национальной гвардии.

Приведу в качестве примера несколько задач внутренних войск Министерства внутренних дел в соответствии с Федеральным законом № 27-ФЗ от 6 февраля 1997 г. «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации»:
– участие совместно с органами внутренних дел Российской Федерации в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и режима чрезвычайного положения;

– участие в борьбе с терроризмом и обеспечении правового режима контртеррористической операции;

– охрана важных государственных объектов и специальных грузов;

– участие в территориальной обороне РФ.

Таким образом, мы видим, что это ровно те же полномочия, которые в настоящее время отнесены к компетенции Росгвардии.

Фактически внутренние войска переименовали, добавили функции по контролю за оборотом оружия и в области частной охранной деятельности, в результате чего и родилась национальная гвардию. Да, есть некоторые отличия в полномочиях, не считая новых функций, они чуть расширились, но не значительно. Тогда в чем цель таких изменений? Зачем создавать национальную гвардию, если были внутренние войска? Как Росгвардия будет взаимодействовать с Министерством внутренних дел, функции которого она переняла? Мне кажется, эти вопросы являются риторическими.

Внутренние войска являлись частью Министерства внутренних дел, фактически же они были силовым подразделением полиции, при этом населением они так и воспринимались как полицейские. Войска национальной гвардии с самого своего первого упоминания позиционировались как военная структура, самостоятельная и подчиняющаяся напрямую Президенту. В Законе «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» постоянно подчеркивалась связь внутренних войск с полицией, их вспомогательная функция, помощь в осуществлении задач полиции. На практике это было налаженное взаимодействие внутри одного органа.

Как это будет работать в условиях двух самостоятельных структур? Как будет решаться вопрос с оперативностью совершаемых действий? По всей видимости, полиция будет направлять запросы в Росгвардию, там они будут рассматриваться, а потом на указанные запросы будут как-то реагировать. Теоретически может возникнуть ситуация отказа в силовой поддержке, в случае необоснованности самого запроса. Опять же, выполняя поставленные задачи, сложно будет наладить достаточную согласованность действий, подчиняясь разным руководителям. Как выделение Следственного комитета РФ из Генеральной прокуратуры РФ привело к спору о том, у кого больше полномочий и кто по иерархии выше. Также остается вопрос о том, как Росгвардия и Министерство внутренних дел будут взаимодействовать и совмещать функции по обеспечению общественной безопасности, которые фактически дублируются.

Отдельно стоит отметить, что Росгвардия получила контроль над оборотом огнестрельного оружия, в связи с чем ведет соответствующие учеты и базы данных. При этом осуществление контроля за оборотом огнестрельного оружия – это та функция полиции, которая вызывала наименьшей укор в обществе, отделы лицензионно-разрешительной работы функционировали, учеты оружия и его владельцев велись в установленном порядке. Однако именно эту функцию передали во вновь созданную военную организацию. По мнению автора, данным решением было достигнуто две цели. Во-первых, частичное обоснование создания национальной гвардии, поскольку без данных функций это было бы чисто силовое подразделение, создание которого никак даже формально не обосновывалось, фактически являясь, как указано выше, переименованием внутренних войск. Теперь же это часть комплексной реформы МВД. Во-вторых, национальная гвардия получает доступ к информации обо всем находящемся в гражданском пользовании огнестрельном оружии и его владельцах.

К этому стоит добавить, что силовая структура, обладающая широким кругом полномочий и располагающая данными обо всех легально находящихся у граждан единицах огнестрельного оружия, помимо всего прочего, получила функции, позволяющие полностью контролировать организации, осуществляющие охранную деятельность, поскольку теперь национальная гвардия выдает лицензии на осуществление частной охранной деятельности; выдает для подтверждения правового статуса удостоверения частного охранника; проводит периодические проверки частных охранников и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением оружия и специальных средств. Получается, что в России появилась силовая структура, обладающая властью над гражданами и организациями, обладающими огнестрельным оружием, и эта структура военная.

В ближайшее время будет нарабатываться правоприменительная практика, станет понятна реакция общества на новый государственный орган, а также всем станет ясен ответ на вопрос о том, как данный орган будет реализовывать имеющиеся полномочия. Любые изменения в обществе, в частности, принятие новых законов или создание новых органов, являются реакцией на происходящие в обществе изменения, либо на изменения прогнозируемые. Войска национальной гвардии, обладая указанными выше полномочиями, а также функциями по пресечению массовых беспорядков, к которым при желании можно отнести любой несанкционированный митинг, и обеспечению обороны нашей страны фактически созданы, на мой взгляд, как ответ на события, которые могут произойти в государстве, в связи с чем оно готовится либо к внешней агрессии, либо к внутренним волнениям (как говорится в преамбуле, принятой ООН в 1948 г. Всеобщей декларации прав человека «… принимая во внимание, что необходимо, чтобы права человека охранялись властью закона в целях обеспечения того, чтобы человек не был вынужден прибегать, в качестве последнего средства, к восстанию против тирании и угнетения…»). Сейчас же для обывателей ничего не изменится, вместо привычного ОМОНа на улицах городов будут стоять гвардейцы, обеспечивая проведение каких-либо праздников или спортивных мероприятий, оперативные сотрудники будут привлекать гвардейцев к проведению задержаний особо опасных преступников и уже в качестве гвардейцев, силовые подразделения будут проводить контртеррористические мероприятия. Появление нового органа не встретило какого-либо обсуждения в обществе и не вызвало особого интереса, поскольку общество не верит, что появление Росгвардии что-либо изменит в жизни людей, ведь все понимают, что уровень жизни людей не поднимется, зарплаты не вырастут, жилищные условия не улучшатся. А кем станет Росгвардия, защитником или надзирателем, покажет история.

Пока же, исходя из анализа текстов нормативных документов, связанных с созданием Росгвардии, мое личное отношение к новому органу носит скорее критический характер в силу вышеизложенных причин.


Рассказать: