Верховный Суд опубликовал Кассационное определение по делу № 33-КАД26-4-КЗ, в котором указал, что при разрешении споров о выкупе арендованных публичных земельных участков без торгов подлежат применению нормы, действовавшие на момент подачи заявления.
Отказ в выкупе участка
2 апреля 2024 г. администрация Выборгского района Ленинградской области и Валентина Малиновская заключили договор аренды земельного участка для ведения огородничества сроком на три года.
14 октября того же года Валентина Малиновская подала в комитет по управлению муниципальным имуществом и градостроительству администрации заявление о предоставлении арендуемого участка в собственность за плату без проведения торгов на основании Постановления Правительства РФ от 9 апреля 2022 г. № 629 «Об особенностях регулирования земельных отношений в Российской Федерации в 2022–2024 гг., а также о случаях установления льготной арендной платы по договорам аренды земельных участков, находящихся в федеральной собственности, и размере такой платы».
Заявителю было отказано в приватизации участка со ссылкой на результаты выездного обследования, оформленные актом от 25 октября 2024 г., в котором зафиксировано, что фактические границы участка обозначены пластиковой сеткой; доступ третьих лиц не ограничен; по всей площади участка проведена механическая обработка почвы; посадки сельскохозяйственных культур не выявлены; хозяйственные постройки отсутствуют. В обоснование отказа указано, что заявитель не имеет права на приобретение участка без проведения торгов, а разрешенное использование участка не соответствует целям его использования.
Суд признал отказ незаконным и обязал повторно рассмотреть заявление
Валентина Малиновская обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании незаконными указанных решений администрации. Решением Выборгского городского суда Ленинградской области от 9 апреля 2025 г. иск был частично удовлетворен, на администрацию возложена обязанность повторно рассмотреть заявление о предоставлении административному истцу земельного участка в собственность за плату без проведения торгов.
Суд первой инстанции исходил из того, что в отношении испрашиваемого участка проверка в рамках государственного земельного надзора уполномоченным органом (Росреестром) не проводилась, информация о фактах использования земли не по целевому назначению органом государственного земельного надзора не фиксировалась, предписание об устранении выявленных нарушений обязательных требований административному истцу не выдавалось; акт обследования к таким доказательствам не относится и не подтверждает, что разрешенное использование участка не соответствует целям, указанным в заявлении о его предоставлении.
Кроме того, отметил суд, в акте обследования и приложенных к нему фотоматериалах зафиксировано, что на участке сеткой обозначены границы, почва механически обработана. Ссылки на отсутствие на участке урожая сельхозкультур и посадок по состоянию на 25 октября 2024 г. не свидетельствуют о том, что с момента получения участка в аренду административный истец не использовала участок для огородничества и выращивания сельскохозяйственных культур.
Поскольку приведенные в оспариваемых решениях доводы о неиспользовании Валентиной Малиновской предоставленного в аренду участка в соответствии с ВРИ «ведение огородничества» не нашли подтверждения, суд пришел к выводу о наличии оснований для признания отказов незаконными.
Апелляция и кассация посчитали, что арендатор лишен права на льготный выкуп участка
Ленинградский областной суд апелляционным определением от 21 августа 2025 г. отменил решение первой инстанции в части удовлетворения требований о возложении на административного ответчика обязанности повторно рассмотреть заявление Валентины Малиновской, отказав в удовлетворении иска в этой части. В остальной части решение оставлено без изменения.
Апелляция исходила из того, что срок действия Постановления Правительства РФ № 629, установившего дополнительные к Земельному кодексу основания для предоставления участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, ограничен периодом 2022–2024 г.
В связи с тем что предоставление в собственность за плату без торгов испрашиваемого истцом участка на основании подп. «а» п. 1 Постановления Правительства РФ № 629 законодательством не предусмотрено, у органа местного самоуправления отсутствует возможность принять решение по существу вопроса, в том числе заключить договор купли-продажи с 1 января 2025 г., посчитал апелляционный суд, выводы которого устояли в кассации.
ВС защитил права арендатора
Представитель Валентины Малиновской, член АП Санкт-Петербурга Артем Малиновский подал в Верховный Суд кассационную жалобу, в которой просил отменить вынесенные по делу судебные акты в части отказа в удовлетворении административного искового заявления как принятые с нарушением норм материального и процессуального права и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении иска в полном объеме.
Рассмотрев жалобу, ВС со ссылкой на п. 24 Постановления Пленума от 28 июня 2022 г. № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» указал, что судами не учтены положения ч. 5 ст. 15 КАС РФ, согласно которым при разрешении административного дела суд применяет нормы материального права, которые действовали на момент возникновения правоотношения с участием административного истца, если из федерального закона не следует иное.
Как отметил Суд, изменение правового регулирования ко времени рассмотрения дела, как правило, не может служить основанием для отказа в восстановлении права, нарушенного органом или лицом, наделенными публичными полномочиями. Вместе с тем суд, признавая оспоренное решение, действие (бездействие) незаконным, может отказать в возложении на административного ответчика (орган или лицо, наделенные публичными полномочиями) обязанности совершить какие-либо действия, если на день рассмотрения дела законодательством установлен запрет на осуществление гражданами, организациями соответствующих действий.
ВС подчеркнул: согласно п. 26 указанного постановления, признав оспоренное решение, действие (бездействие) незаконным, суд независимо от того, содержатся ли соответствующие требования в административном исковом заявлении, вправе указать административному ответчику на необходимость принятия решения о восстановлении права, устранения допущенного нарушения, совершения им определенных действий в интересах административного истца (заявителя), если судом при рассмотрении дела с учетом субъектного состава участвующих в нем лиц установлены все обстоятельства, служащие основанием для материальных правоотношений.
Судебная коллегия пояснила, что Постановлением Правительства РФ № 629 определено наличие следующих условий предоставления земельного участка: он должен быть предназначен для ведения гражданами огородничества для собственных нужд; предоставлен в аренду заявителю; должна отсутствовать информация о выявленных в рамках государственного земельного надзора и неустраненных нарушениях законодательства РФ при использовании участка.
Поскольку Валентина Малиновская обратилась с заявлением о предоставлении арендуемого участка в собственность за плату без проведения торгов 14 октября 2024 г. – в период действия Постановления № 629, принятого в рамках реализации ст. 8 Федерального закона от 14 марта 2022 г. № 58-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и предусматривающего механизмы поддержки российских граждан, – ВС указал: выводы нижестоящих судов об отсутствии оснований для возложения на администрацию обязанности заключить ДКП испрашиваемого участка основаны на неправильном применении норм материального права.
Таким образом, Верховный Суд отменил состоявшиеся судебные акты в оспариваемой части с вынесением нового решения об удовлетворении административного иска и обязал администрацию заключить с Валентиной Малиновской договор купли-продажи земельного участка.
Комментарий представителя заявителя жалобы
Артем Малиновский в комментарии «АГ» поделился, что Верховный Суд учел все доводы кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании, впоследствии изложив их в определении о передаче кассационной жалобы, а также в кассационном определении, и обязал администрацию заключить ДКП испрашиваемого земельного участка для ведения огородничества.
Адвокат обратил внимание, что в целом сложилась судебная практика применения ч. 5 ст. 15 КАС (при разрешении административного дела суд применяет нормы материального права, которые действовали на момент возникновения правоотношения с участием административного истца, если из федерального закона не вытекает иное):
- п. 24 и абз. 4 п. 26 Постановления Пленума № 21;
- п. 49 Обзора судебной практики Верховного Суда № 3 (2023) (утв. Президиумом ВС 15 ноября 2023 г.);
- кассационные определения ВС № 73-КАД24-4-К8 от 26 июня 2024 г.; № 81-КАД23-7-К8 от 21 февраля 2024 г.; № 19-КАД21-7-К5 от 30 июня 2021 г. о необходимости применения норм материального права с учетом ч. 5 ст. 15 КАС.
Артем Малиновский отметил, что в определении судьи ВС о передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании есть важное уточнение: момент возникновения правоотношения – это подача заявления о приобретении земельного участка, а не его поступление в уполномоченный орган или регистрация в уполномоченном органе. Однако, пояснил адвокат, нижестоящие суды упорно не желали слышать его доводы, указывая в обжалуемых судебных актах на то, что с истечением срока действия Постановления Правительства РФ № 629 прекратилось и право на льготное приобретение арендуемых огородных участков. Они полагали, что необходимо руководствоваться законами, действующими во время рассмотрения дел судами.
«В суде кассационной инстанции протокол судебного заседания, как и аудиопротоколирование, не ведется. При рассмотрении дела кассационным судом предыдущие аналогичные дела докладчиками надлежащим образом доложены не были. В связи с этим я заявил письменное ходатайство о приобщении в дело уведомления о ведении мной аудиозаписи хода судебного разбирательства. В результате Третий КСОЮ выполнил все требования КАС РФ: надлежащим образом доложил дело, не прерывал меня при даче объяснений. Далее мной в письменном виде был заявлен отвод всей тройке судей, так как, по моему мнению, судьи утратили объективность, поскольку были связаны с ранее вынесенными по другим аналогичным делам с моим участием в качестве представителя отказными определениями», – рассказал Артем Малиновский.
Адвокат отметил, что в итоге ВС, проверив судебные акты, отменил их в обжалуемой части и разрешил дело по существу: обязал администрацию заключить договор купли-продажи огородного земельного участка. Аналогичного результата Артем Малиновский добился как представитель в кассационных определениях ВС № 33-КАД26-3-КЗ от 17 июня 2026 г. и № 33-КАД26-6-КЗ от 8 июля 2026 г.
Как пояснил адвокат, Постановление Правительства РФ № 629 предоставило арендаторам участков для ведения огородничества право приобрести их в собственность за плату без проведения торгов на основании поданного заявления. Согласно Порядку определения цены продажи земельных участков, находящихся в собственности Ленинградской области, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, предоставляемых без проведения торгов, утвержденному Постановлением Правительства Ленинградской области от 25 мая 2015 г. № 179, льготная продажа огородных участков в области без торгов осуществлялась по цене в 15% кадастровой стоимости участка. В общем порядке – через электронные торги. Начальная продажная стоимость в таком случае равна рыночной стоимости участка (которая, как правило, превышает 100% его кадастровой стоимости).
Артем Малиновский подчеркнул, что его доверители, в том числе Валентина Малиновская, на основании кассационных определений ВС получили возможность купить земельные участки без торгов за 114 тыс. руб., а полная кадастровая стоимость 10 соток огородной земли в д. Староселье составляет 765 тыс. руб. По мнению адвоката, кассационные определения ВС значимы для других арендаторов, которым было отказано в льготном выкупе участков.
По таким административным делам Артемом Малиновским продолжается работа. Так, 13 августа Ленинградский облсуд с учетом кассационных определений ВС отменил решение Выборгского городского суда, которым было отказано в удовлетворении административного иска, признал незаконным повторный отказ в предоставлении испрашиваемого участка и обязал рассмотреть заявление арендатора о льготном выкупе повторно с учетом вынесенного апелляционного определения. Адвокат отметил, что планируется подача кассационной жалобы, так как в административном иске заявлено требование об обязании администрации заключить с арендатором договор купли-продажи.
«Считаю, что положительный исход обусловлен как скрупулезным изучением всех обстоятельств дела, так и принципиальной настойчивостью. Отдельно отмечу, что Валентина Малиновская – моя мать, поэтому для меня это дело имело особое значение», – добавил Артем Малиновский.
Эксперты прокомментировали выводы Суда
Партнер, генеральный директор юридического бюро «Падва и Эпштейн» Павел Герасимов полагает, что как таковой правовой проблемы в рассматриваемом случае нет. «Нижестоящими судами допущена очевидная ошибка. Печально, что такого рода ошибки вообще допускаются и подлежат исправлению Верховным Судом», – отметил он.
Эксперт подчеркнул: практика, согласно которой суд должен руководствоваться нормами права, существовавшими на момент возникновения правоотношения с участием административного истца, существует более 20 лет. Это, безусловно, логически верно, поскольку в противном случае, например, органы местного самоуправления могли бы необоснованно отказывать заявителям в оформлении правоотношений, рассчитывая, что за время рассмотрения судебного спора истечет установленный нормативным актом срок оформления, и тогда даже незаконность их решения не будет способствовать реальному восстановлению прав истца, пояснил Павел Герасимов.
«С кассационным определением согласен, в том числе потому, что ВС сразу же обязал администрацию заключить договор купли-продажи спорного участка, а не направил этот вопрос заново административному ответчику (как решил суд первой инстанции). В первую очередь это важно с точки зрения сокращения сроков судебного судопроизводства, эффективности правосудия, так как администрация могла заново отказать в выкупе участка, что вновь породило бы спор», – поделился мнением эксперт.
Юрист претензионно-судебной практики Tax & Legal Management Елена Дорофеева обратила внимание, что суть судебной системы заключается, в том числе, в восстановлении нарушенных прав. Она отметила, что в данном случае суды апелляционной и кассационной инстанций, оставив без изменения решение первой инстанции в части признания незаконными решений ответчика, подтвердили, что право истца нарушено, соответственно, должно быть восстановлено.
Однако, пояснила Елена Дорофеева, отменив решение первой инстанции в части возложения на ответчика обязанности повторно рассмотреть заявление истца, суды фактически лишили его возможности восстановления нарушенного права. Верховный Суд верно указал на нарушение норм процессуального права судами, не применившими положения ч. 5 ст. 15 КАС, заключила эксперт.
