17 января Владимир Путин внес в Госдуму законопроект № 279220-8, которым предлагается прекратить действие в отношении Российской Федерации международных договоров Совета Европы. В их число вошли:
- Устав Совета Европы от 5 мая 1949 г.;
- Генеральное соглашение о привилегиях и иммунитетах Совета Европы от 2 сентября 1949 г. (Протоколы к нему: от 6 ноября 1952 г.; Второй от 15 декабря 1956 г.; Четвертый от 16 декабря 1961 г.; Пятый от 18 июня 1990 г.; Шестой от 5 марта 1996 г.);
- Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. (Протоколы к ней: № 1 от 20 марта 1952 г.; № 2 от 6 мая 1963 г.; № 3 от 6 мая 1963 г.; № 4 от 16 сентября 1963 г.; № 5 от 20 января 1966 г.; № 7 от 22 ноября 1984 г.; № 8 от 19 марта 1985 г.; № 11 от 11 мая 1994 г.; № 14 от 13 мая 2004 г.; № 15 от 24 июня 2013 г.);
- Европейская конвенция о пресечении терроризма от 27 января 1977 г.;
- Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г.;
- Европейская социальная хартия (пересмотренная) от 3 мая 1996 г.
В пояснительной записке к законопроекту отмечается: 25 февраля 2022 г. Комитет министров Совета Европы принял резолюцию о приостановлении представительства Российской Федерации в уставных органах Совета Европы. В этих условиях Россия 15 марта 2022 г. официально уведомила Генерального секретаря Совета Европы о намерении выйти из Совета Европы на основании ст. 7 Устава Совета Европы (регулирует порядок добровольного выхода), а также денонсировать Конвенцию о защите прав человека и основных свобод.
«16 марта 2022 г. Комитет министров Совета Европы, грубо нарушив Устав Совета Европы, принял резолюцию о прекращении членства России в Совете Европы с этой же даты. Российская Федерация исходит из того, что названная Конвенция и другие упомянутые международные договоры Совета Европы прекратили свое действие для России с 16 марта 2022 г.», – указано в пояснительной записке.
Кроме того, поясняется, что сумма российского взноса в бюджеты Совета Европы и его частичных соглашений за 2022 г. должна была составить около 33,7 млн евро. В связи с прекращением членства России в Совете Европы было решено выплатить взносы только за период пребывания в этой организации – с 1 января по 15 марта 2022 г. Общая сумма составила около 5,7 млн евро.
Согласно законопроекту, его принятие также потребует внесения изменений в законодательство о чрезвычайном и военном положении.
Комментируя законодательную инициативу, директор Центра практических консультаций, юрист Сергей Охотин отметил, что в целом она вполне ожидаема, так как после того, как были приняты законы, позволяющие не исполнять решения Европейской Конвенции в России, система договоров с Советом Европы не могла долго находиться в «подвешенном состоянии». .
Эксперт полагает, что следующим шагом должно быть принятие новой Конституции РФ, поскольку внесенный законопроект, по его мнению, прямо противоречит ее базовым положениям, а именно ч. 3 ст. 46 и ч. 4 ст. 15. Вопрос не в том, что далее Россия не собирается продолжать договорные отношения с Советом Европы, а в том, что у государства есть обязательства перед гражданами, считает Сергей Охотин. Изначально им был предоставлен такой механизм правовой защиты, как Европейская Конвенция, и даны государственные гарантии именно от лица Российской Федерации. И люди потратили немалые усилия, время, денежные средства, пойдя по пути защиты своих прав, гарантированному Конституцией РФ, отметил он.
По мнению Сергея Охотина, меняя свои отношения с Советом Европы, власти должны были предложить некие альтернативы, забрать дела из Европейского Суда, рассмотреть их внутри страны, выплатить компенсации за допущенные нарушения, однако в проекте закона это не нашло отражения. Юрист напомнил, что, согласно ч. 2 ст. 55 Конституции, в РФ не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.
Адвокат Второй Нижегородской коллегии адвокатов Алексей Матасов подчеркнул, что законопроект закрепляет давно ожидаемые изменения. «Российские власти считают, что для России международные договоры Совета Европы не действуют с момента выхода из него. Теперь РФ последовательно расставляет все точки над “i” – оформляет выход в письменном виде. И заодно отказывается финансировать работу аппарата Европейского суда по правам человека, в котором остались нерассмотренными тысячи жалоб против России», – прокомментировал эксперт.
Алексей Матасов считает отказ от международных стандартов защиты прав человека негативным явлением. «Принцип “исцели себя сам” слабо работает. Государство самостоятельно не желает защищать граждан от собственных нарушений», – выразил мнение эксперт. Он полагает, что ЕСПЧ помогал поддерживать эту защиту на более высоком уровне, чем национальное правосудие. Например, именно с решениями ЕСПЧ связано появление в российском праве институтов компенсации за нарушение сроков судопроизводства в разумный срок и компенсации за нарушение условий содержания, уточнил он.
Эксперт отметил, что прекращение действия договоров Совета Европы не повлечет мгновенную деградацию права, Россия остается участником иных договоров, прежде всего под эгидой ООН. Вместе с тем он предположил, что «все международное право постепенно девальвируется для нашего правоприменителя». Алексей Матасов добавил, что не стоит ждать радикальных изменений в законы «О чрезвычайном положении» и «О военном положении», они изменятся совершенно незначительно – из них будет исключено упоминание Совета Европы: «Предполагалось, что при введении военного или чрезвычайного положения Президент РФ уведомляет об этом Генерального секретаря Совета Европы. Теперь такое уведомление не нужно.
Адвокат Центра международной защиты прав человека Сергей Князькин указал, что прекращение членства России в Совете Европы не влечет обязанности денонсировать (расторгнуть) европейские конвенции и хартии, которые Россия подписала ранее. Как отметил эксперт, в пояснительной записке к проекту закона такой шаг обосновывается тем, что Россия хочет избежать дальнейшей уплаты взносов в бюджеты Совета Европы. Однако Сергей Князькин считает, что прекращение членства в Совете Европы – сам по себе достаточный шаг, чтобы прекратить платить взносы, и поэтому денонсация европейских конвенций или оставление России в рамках европейского правового поля совершенно не влияет на возможность исполнения обязательства по уплате указанных взносов.
По мнению Сергея Князькина, такой шаг власти делают только для демонстрации противопоставления России странам Европы. Он предположил, что такая денонсация европейских конвенций может разрушить правовое поле России, российские правовые стандарты, которые «много лет были неразрывно связаны с нормами европейского права, были взаимосвязаны с нормами международного права через положения законов России в уголовном, гражданском и административном законодательстве».
«Полагаю, что такой шаг власти делают только для демонстрации противопоставления России странам Европы. Такая денонсация европейских конвенций разрушает правовое поле России, разрушает российские правовые стандарты, которые много лет были неразрывно связаны с нормами европейского права, были взаимосвязаны с нормами международного права через положения законов России в уголовном, гражданском и административном законодательстве», – предположил эксперт.
Сергей Князькин полагает, что денонсация европейских конвенций снижает правовые стандарты защиты прав человека в России. Он отметил, что имеется ряд международных механизмов защиты прав человека, которые могут сейчас использовать граждане России. К ним относится Комитет ООН по правам человека, который рассматривает нарушения прав по Международному пакту о гражданских и политических правах. «Однако судебная практика Комитета ООН по правам человека в том числе основывается на положениях европейских конвенций. Выход России из европейских конвенций лишит права граждан России при подаче жалобы в Комитет ООН ссылаться и обосновывать нарушения своих прав, используя нормы европейских договоров», – заключил адвокат.
Адвокат АП г. Москвы Лидия Шевцова пояснила, что разработка и внесение такого законопроекта были лишь делом времени. Она обратила внимание, что Протокол № 6 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод относительно отмены смертной казни не фигурирует в рассматриваемом законопроекте. Однако в соответствии со ст. 7, 8 ЕКПЧ указанный Протокол действует только при ратифицированной Конвенции. «Может ли это правовое обстоятельство отменить запрет на смертную казнь? Сказать сложно, так как для этого потребуется внести изменения в Конституцию РФ», – считает Лидия Шевцова.
Эксперт заметила, что также возникает проблема применения норм Конвенции, касающихся прав и свобод, например, в рамках судебного разбирательства. «Полагаю, что на основные принципы ссылаться можно, но, естественно, без ссылки на ЕКПЧ. Потому что эти же принципы прочно укрепились в позициях, изложенных Пленумом Верховного Суда РФ, которые в настоящее время не отменены», – подчеркнула адвокат.
Адвокат Московского филиала Ростовской областной коллегии адвокатов «Советник» Павел Зубицкий убежден, что односторонняя инициатива Страсбурга неизбежно требовала ответных действий. С точки зрения законодательной техники эксперт полагает логичным и последовательным шагом прекращение действия в отношении РФ указанных международных договоров. «До обсуждаемой инициативы президента складывалась противоречивая ситуация, в которой фактический выход России из Совета Европы приводил к непризнанию конкретных решений ЕСПЧ. Одновременно в национальном законодательстве продолжали действовать нормы об обязательном применении таких международных договоров, а практика ЕСПЧ признавалась частью национального права. Очевидно, подобная ситуация не могла длиться долго, а противоречия должны были устранить, что мы и наблюдаем в данный момент»,– пояснил он.
По мнению эксперта, содержательно российское законодательство в полной мере отражает гарантии Конвенции. Однако, отметил он, остается проблема в использовании этих норм правоприменителем. «Пропасть между нормой закона и практикой “на местах” сложно преувеличить. Каждый адвокат сталкивается с этим ежедневно. Ситуация сохранится, пока не появится действенный механизм фактического соблюдения прав человека “на земле” и неизбежного наказания за каждое их нарушение», – полагает Павел Зубицкий.
Адвокат считает возможным и важным ссылаться на выработанные фундаментальные стандарты Конвенции в национальных судах даже после денонсации обсуждаемых договоров. «Необходимо прививать правовую культуру всем участникам процесса и формировать современную национальную судебную практику. Кроме нас никто этого делать не станет», – резюмировал он.
Вице-президент Федеральной палаты адвокатов РФ Олег Баулин отметил, что сами положения рассматриваемого законопроекта вряд ли способны вызвать удивление. Наоборот, странным, по его мнению, выглядело бы сохранение либо возможность сохранения в отношении России правил, организационных и юрисдикционных процедур, предусмотренных международными договорами и актами Совета Европы, с учетом современной ситуации в Европе и отношения к России.
«Вопрос, многое ли мы утрачиваем после прекращения членства в СЕ и выхода из-под юрисдикции ЕСПЧ, обсуждался и еще долго будет обсуждаться юристами. Уверенно можно сказать: значимые положения Конвенции о защите прав человека и основных свобод, иных договоров Совета Европы последовательно имплементированы в российское законодательство, многие прецедентные решения ЕСПЧ не только нашли отражение в разъяснениях Верховного Суда РФ и судебной практике, но и повлекли изменение законодательного регулирования. Качество российского законодательства на настоящий период таково, что обеспечивает возможность защиты прав и свобод человека», – прокомментировал Олег Баулин.
