23 октября Конституционный Суд РФ вынес Постановление № 43-П/2020, которым запретил вмешиваться в автономию партии при выдвижении кандидатов в депутаты на выборах.
Спор за право участия в выборах в качестве кандидата в депутаты
Михаил Серяпов был выдвинут 24 октября 2019 г. избирательным объединением МОО ПП КПРФ кандидатом в депутаты Совета депутатов Ленинского городского округа Московской области по одномандатному избирательному округу № 15 и 15 ноября решением ТИК № 26/4 был зарегистрирован в качестве кандидата.
25 ноября Маргарита Долгова, также зарегистрированная в качестве кандидата по тому же округу, обратилась в Видновский городской суд Московской области с административным иском об отмене решения ТИК о регистрации Михаила Серяпова, выдвинутого в составе списка кандидатов для участия в выборах, как принятого с нарушением требований законодательства.
Решением суда от 27 ноября исковые требования были удовлетворены, а решение ТИК отменено. В обоснование своих выводов суд сослался на п. 6 ч. 1 и п. 4 ч. 2 ст. 27 Закона Московской области от 4 июня 2013 г. № 46/2013-ОЗ «О муниципальных выборах в Московской области», а также подп. «а» и «е» п. 14.1 ст. 35 и подп. «в» п. 24 ст. 38 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ. Суд, в частности, указал, что к решению не был приложен список кандидатов по одномандатным округам, предусмотренный п. 4 ст. 2 ст. 27 Закона МО о муниципальных выборах. Кроме того, тайное голосование делегатов конференции производилось персонально по каждой предложенной для выдвижения кандидатуре, а за весь список голосование фактически не проводилось.
Не согласившись с решением суда, Михаил Серяпов обжаловал его в Московский областной суд. По мнению заявителя, приложение к протоколу конференции иного списка кандидатов по одномандатным округам, помимо составленного по форме избирательной комиссии, не требуется. Также он добавил, что партия выдвигает список кандидатов тайным голосованием на конференции большинством голосов от числа присутствующих делегатов, иные условия выдвижения устанавливаются уставом партии. Кроме того, федеральным законом не запрещено тайное голосование на конференции как по списку кандидатов в целом, так и по каждой кандидатуре из него.
Отказывая в удовлетворении жалобы, апелляционная инстанция указала, что, как усматривается из постановления конференции, тайное голосование проводилось по каждой предложенной кандидатуре, а ссылка апеллянта и его представителя на то, что список кандидатов по одномандатным избирательным округам был сдан в ТИК, не может быть принята во внимание, поскольку этот список был представлен в виде отдельного документа, а не приложения.
Первый кассационной суд общей юрисдикции также отказал Михаилу Серяпову в удовлетворении кассационной жалобы, согласившись с выводами апелляционной инстанции и указав также, что при выдвижении Серяпова в качестве кандидата были допущены нарушения. Определением судьи Верховного Суда РФ от 20 апреля 2020 г. в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в заседании Судебной коллегии по административным делам тоже было отказано.
Таким образом, Михаил Серяпов не смог баллотироваться на выборах в качестве кандидата в депутаты и таким образом реализовать свое право быть избранным.
Обращение в КС
В жалобе в Конституционный Суд (имеется в распоряжении «АГ») заявитель обозначил несколько проблемных вопросов, наличие которые привело его к необходимости оспорить указанные выше нормы Закона МО о муниципальных выборах и Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав в порядке конституционного судопроизводства.
Во-первых, требуется ли партии при выдвижении списка кандидатов по одномандатным округам прилагать к решению партийной конференции какой-то иной список кандидатов, кроме составленного по форме организующей избирательной комиссии? Во-вторых, обязана ли партия при выдвижении данного списка проводить тайное голосование на конференции исключительно по списку в целом или допустимо голосование по каждой кандидатуре из списка?
По мнению заявителя, оспариваемые законоположения не соответствуют Конституции РФ, поскольку применительно к выдвижению кандидата в депутаты представительного органа местного самоуправления по одномандатному округу в составе списка кандидатов влекут обязанность избирательного объединения проводить тайное голосование по списку в целом, рассматривая его замену голосованием по каждой кандидатуре из этого списка как нарушение порядка выдвижения кандидатов, что влечет отказ в регистрации (отмену регистрации) выдвинутого в составе списка кандидата.
Кроме того, они обязывают представлять в избирательную комиссию наряду с отдельным списком кандидатов, форма которого утверждается организующей выборы комиссией, еще один список тех же кандидатов, оформленный как приложение к решению избирательного объединения о выдвижении кандидатов. При этом непредставление такого приложения также рассматривается как нарушение порядка выдвижения.
КС указал, что в дополнительном списке кандидатов в качестве отдельного приложения нет необходимости
Рассмотрев жалобу, КС подчеркнул, что Конституция гарантирует право граждан быть избранными в органы местного самоуправления, в осуществлении которого существенную роль играют политические партии. Данное право должно быть обеспечено без какой-либо дискриминации и необоснованных ограничений.
Со ссылкой на свои ранее высказанные позиции Суд указал, что ограничения конституционных, в том числе избирательных, прав и свобод должны быть не только юридически, но и социально обоснованы, при допустимости ограничения в соответствии с конституционно одобряемыми целями государство должно использовать только необходимые и строго обусловленные этими целями меры. При этом публичные интересы, указанные в ч. 3 ст. 55 Конституции, могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения адекватны социально необходимому результату.
Конституционный Суд напомнил, что поправками в Закон об основных гарантиях избирательных прав (Федеральный закон от 1 июля 2010 г. № 133-ФЗ) был введен порядок выдвижения кандидатов в депутаты по одномандатным (многомандатным) округам списком с заверением его организующей выборы комиссией. Нововведение было направлено на укрепление гарантий равного участия граждан в выборах (п. 1 ст. 3 Закона об основных гарантиях избирательных прав) – прежде всего, за счет упрощения для избирательных объединений участия в избирательных кампаниях, особенно когда они выдвигают значительное число кандидатов. «Данный порядок, в частности, позволяет им разово представлять пакет требуемых для выдвижения кандидатов документов в избирательную комиссию, организующую выборы, избавляя их от необходимости готовить и представлять полный пакет документов отдельно по каждому кандидату», – отмечается в постановлении.
Также КС указал, что нормы федеральных законов о политических партиях и об основных гарантиях избирательных прав призваны гарантировать демократичность порядка выдвижения кандидатов в депутаты политическими партиями при сохранении их политико-управленческой автономности. Они предполагают право партии в соответствии с ее уставом и иными внутренними актами принимать решение о выдвижении кандидатов в депутаты представительного органа местного самоуправления по одномандатным (многомандатным) избирательным округам путем тайного голосования как за список кандидатов в целом, так и за каждого включаемого в него кандидата.
«Обе эти процедуры позволяют политической партии (ее соответствующему структурному подразделению) решать вопрос о выдвижении кандидатов в депутаты по одномандатным (многомандатным) избирательным округам списком на надлежащей демократической основе. Причем процедура тайного голосования за каждого включаемого в список кандидата предоставляет политической партии при прочих равных условиях возможность проведения более тщательного отбора кандидатов в депутаты», – сообщается в документе. Согласно п. 4 ч. 2 ст. 27 Закона МО о муниципальных выборах в данном решении наряду с иными обязательными сведениями указывается решение о выдвижении кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам списком и итоги тайного голосования за это решение (с приложением списка кандидатов по одномандатным округам).
Суд подчеркнул, что приведенные законоположения в системе правового регулирования означают, что в решении избирательного объединения о выдвижении кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам списком должны содержаться сведения обо всех выдвинутых в установленном порядке кандидатах с указанием избирательных округов. При этом дополнительного оформления списка кандидатов в качестве отдельного приложения к решению избирательного объединения эти нормы не предусматривают.
Вместе с тем в соответствии с подп. «а» п. 141 ст. 35 Закона об основных гарантиях избирательных прав избирательное объединение обязано представить в избирательную комиссию, организующую выборы, такой список в качестве отдельного документа. В нем указываются Ф.И.О. каждого кандидата, дата и место рождения, адрес места жительства, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, его заменяющего, наименование или код органа, выдавшего паспорт или заменяющий его документ, а также номер и (или) наименование округа, по которому выдвигается кандидат. Список представляется в избирательную комиссию на бумажном носителе согласно утвержденной ею форме.
Таким образом, КС заключил, что оспариваемые нормы не противоречат Конституции в той мере, в которой не исключают права избирательного объединения (политической партии) в соответствии с его уставом и иными внутренними актами принимать решение о выдвижении кандидатов в депутаты представительного органа местного самоуправления по одномандатным (многомандатным) избирательным округам списком путем тайного голосования за каждого включаемого в него кандидата, при том что в этом решении однозначно выражено волеизъявление о том, по какому округу выдвигается каждый кандидат. Он также пришел к выводу, что эти нормы не подразумевают требования к избирательному объединению представлять в избирательную комиссию отдельный список кандидатов, оформленный в качестве отдельного приложения к решению политической партии о выдвижении кандидатов в депутаты списком, если сведения обо всех выдвинутых в установленном порядке кандидатах с указанием избирательных округов, по которым они выдвинуты, содержатся в самом решении. Также они не предполагают квалификации соответствующих действий избирательного объединения в качестве несоблюдения требований, предъявляемых к выдвижению кандидатов по одномандатным избирательным округам списком, являющегося основанием для отказа в регистрации (отмены регистрации) кандидата.
Иное истолкование оспариваемых законоположений как предусматривающих право избирательного объединения принимать решение о выдвижении кандидатов в депутаты по одномандатным (многомандатным) избирательным округам списком исключительно путем тайного голосования за список кандидатов в целом, а также устанавливающих его безусловную обязанность представлять в избирательную комиссию список кандидатов, оформленный в качестве отдельного приложения к решению о выдвижении кандидатов, даже если сведения обо всех выдвинутых в установленном порядке кандидатах с указанием избирательных округов содержатся в самом решении, не отвечает правомерным критериям ограничения конституционных прав и свобод, резюмируется в постановлении.
КС добавил, что выявление им конституционно-правового смысла оспариваемых норм не затрагивает результаты выборов депутатов Совета депутатов Ленинского городского округа МО, состоявшихся 22 декабря 2019 г., и не может служить основанием для их пересмотра. Однако это не исключает возможность заявителя жалобы воспользоваться компенсаторными механизмами, предусмотренными законодательством, в соответствии со ст. 53 Конституции, гарантирующей каждому право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.
Предложенный заявителю «компенсаторный механизм» вызвал у адвокатов вопросы
Комментируя «АГ» постановление КС, руководитель юридической службы Регионального отделения политической партии «Справедливая Россия» в г. Санкт-Петербурге Александр Новиков отметил его принципиальное значение для судебной практики оспаривания решений о регистрации кандидатов и списков кандидатов по основаниям несоблюдения порядка выдвижения и уведомления комиссий о выдвижении кандидатов. «Важнейшей заложенной в постановлении идеей, исходящей из того обстоятельства, что невозможно детально и единообразно прописать порядок выдвижения любым избирательным объединением кандидатов в законодательстве, является необходимость учета “политико-управленческой автономности партий”. Проще говоря, если соблюдены ключевые, демократические принципы выдвижения кандидатов партией, нельзя считать порядок выдвижения нарушенным только по формальным основаниям, ведь выдвижение само по себе есть результат исполнения уставных и иных внутренних процедур в партии», – считает он.
Это, добавил эксперт, соизмеряется с положениями ст. 10 Закона о политических партиях, которая не допускает вмешательства органов государственной власти в деятельности политических партий. Между тем, заметил Александр Новиков, указанная позиция могла быть раскрыта более широко для ее применения в других казусах.
Адвокат, председатель Пермского филиала Московской коллегии адвокатов «Ульпиан» Илья Дёмин также оценил изложенные в постановлении выводы положительно. «КС еще раз подтвердил свою позицию о том, что публичные интересы, перечисленные в ч. 3 ст. 55 Конституции, могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения адекватны социально необходимому результату», – пояснил он.
Интересно, добавил эксперт, что КС, не согласившись с позицией судов общей юрисдикции, не только посчитал требования законодательства избыточными, но и подчеркнул, что путь, по которому пошла политическая партия, – т.е. процедура тайного голосования за каждого включаемого в список кандидата – предоставляет ей при прочих равных условиях возможность проведения более тщательного отбора кандидатов в депутаты.
При этом практическая значимость постановления вызвала у Ильи Дёмина сомнения. «Да, Суд принял взвешенное и обоснованное решение, но все что может сделать заявитель – это получить неопределенную компенсацию. И пока законодатель действительно не начнет руководствоваться принципами, изложенными в Конституции, подобные ситуации с недопуском кандидатов будут повторяться», – считает он.
Адвокат добавил, что поменять свою позицию следовало бы и судам. Он пояснил, что в одном схожем деле за незаконный отказ Центризбиркома РФ в заверении списка кандидатов в депутаты Госдумы суд взыскал 5000 руб. «Представляется, что это выглядит скорее как одобрение незаконных действий, чем профилактика таких нарушений (см. апелляционные определения Мосгорсуда по делам № 33-16426/2019 и № 33-9423/2019)», – заключил Илья Дёмин.
По мнению адвоката АП г. Москвы Олега Сухова, непонятно, на какие «компенсаторные механизмы» указал КС применительно к данному делу, поскольку результатом стал всего лишь недопуск (как выяснилось, незаконный) заявителя жалобы к участию в выборах. «Скорее всего, у заявителя вообще нет никакого варианта восстановления нарушенного права, поэтому непосредственно для него постановление КС практического значения, видимо, иметь не будет», – полагает он.
Эксперт добавил, что судьи Конституционного Суда не усмотрели оснований для снятия заявителя с «выборной гонки», указав, что подавать в избирательную комиссию список кандидатов нужно отдельным приложением в самом решении. «Кроме того, не требуется в обязательном порядке голосовать за каждого кандидата в отдельности, – отметил Олег Сухов. – Ничем не хуже обойтись голосованием списком. Главное, чтобы из решения о выдвижении ясно следовало, кто и по какому округу избирается».
Кроме того, пояснил адвокат, КС указал, что такое толкование соответствующих норм Закона МО о муниципальных выборах и Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» является общеобязательным. «И это хорошо, – считает Олег Сухов. – Ведь действительно неважно, в отдельной “бумажке” перечислять кандидатов или включить их перечень в другую “бумажку”, голосовать на партийной встрече в отдельности или разом? На такие вещи не надо вообще обращать внимание. Поэтому поздравим всех тех, кто в дальнейшем окунется в пучину выборной борьбы: документы теперь им будет оформлять чуть проще».
