23 ноября Конституционный Суд вынес Постановление № 50-П, в котором указал на пробел в Законе об общих принципах организации местного самоуправления, из-за которого невозможно определить лицо, осуществляющее полномочия главы муниципального образования на основании волеизъявления действующего состава представительного органа, при невозможности избрать главу в разумный срок.
История дела
4 сентября 2019 г. муниципальный совет внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга «Литейный округ» изложил в новой редакции п. 5 ст. 29 Устава муниципального образования, согласно которой предусматривалось, что избранным на должность главы муниципального образования считается кандидат, набравший в ходе голосования не менее 2/3 от установленной п. 1 ст. 23 данного Устава численности депутатов муниципального совета (от 20 депутатов) (далее – квалифицированное большинство голосов). Прежняя редакция положения определяла, что избранным на должность главы муниципального образования считается кандидат, набравший в ходе голосования более половины голосов от установленной численности депутатов муниципального совета (далее – простое большинство голосов). Таким образом, норма простого большинства голосов была заменена нормой квалифицированного большинства голосов.
Также муниципальный совет признал утратившими силу п. 6 и 7 ст. 29 Устава, согласно которым, если ни один кандидат на должность главы муниципального образования не набрал установленного числа голосов, обязанности главы муниципального образования до его избрания исполняет депутат муниципального совета, набравший относительное большинство голосов. При этом, согласно Уставу, глава муниципального образования избирается из числа депутатов муниципального совета на срок полномочий последнего и исполняет полномочия его председателя.
8 сентября 2019 г. состоялись очередные выборы депутатов муниципального совета Литейного округа, по результатам которых были избраны все 20 депутатов, включая Софью Чистякову, Егора Карпенкова, Сергея Трошина, Владислава Вольского, Арсения Афиногенова и Дмитрия Эртмана. После начала работы вновь избранного муниципального совета депутаты не смогли избрать главу муниципального образования на основании вступившего в силу положения Устава о его избрании квалифицированным большинством голосов. В силу абз. 2 ч. 3 ст. 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления полномочия сохранил ранее избранный глава Литейного округа.
В связи с этим депутаты Чистякова, Карпенков, Трошин, Вольский, Афиногенов и Эртман обратились в суд с административным исковым заявлением об оспаривании отдельных положений Устава, в том числе п. 5 его ст. 29. Дмитрий Эртман также оспаривал отдельные положения решения муниципального совета от 4 сентября 2019 г., в том числе то, которым п. 5 ст. 29 Устава был изложен в новой редакции. По мнению административных истцов, оспариваемые нормы не соответствуют действующему законодательству, в том числе положениям Закона об общих принципах организации местного самоуправления и Закона Санкт-Петербурга об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге, поскольку, в частности, нарушают принцип равного избирательного права. Кроме того, истцы полагали, что был нарушен порядок принятия муниципальных правовых актов. Административные дела по исковым заявлениям суд объединил в одно производство.
Решением Санкт-Петербургского городского суда от 22 января 2020 г. и дополнительным решением того же суда от 4 февраля 2020 г. административное исковое заявление было удовлетворено частично. При этом суд отказал в удовлетворении требований о признании незаконными п. 5 ст. 29 Устава и п. 1.4 решения муниципального совета о его изменении. В частности, суд указал, что законодательство не запрещает устанавливать в уставах муниципальных образований правило, согласно которому избранным на должность главы муниципального образования считается кандидат, набравший не менее двух третей голосов депутатов от установленного уставом муниципального образования числа депутатов представительного органа муниципального образования. Апелляция и кассация оставили решение в силе. Судья Верховного Суда в передаче кассационной жалобы в ВС отказал.
Не все оспариваемые нормы применялись в деле заявителей
Административные истцы обратились в Конституционный Суд. Они посчитали, что ч. 3 ст. 40 и п. 6 ч. 1 ст. 44 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, а также п. 2 ст. 27 Закона Санкт-Петербурга об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге противоречат Конституции. Оспариваемые нормы позволяют включать в устав муниципального образования положение о том, что избрание главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из своего состава осуществляется не простым большинством голосов от установленной численности депутатов, а квалифицированным большинством голосов депутатов, тем самым препятствуя осуществлению выраженного на муниципальных выборах волеизъявления большинства избирателей и принципа сменяемости власти.
КС заметил, что из представленных материалов не следует, что при разрешении дела был применен абз. 2 ч. 3 ст. 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления. Кроме того, п. 2 ст. 27 Закона Санкт-Петербурга об организации местного самоуправления конкретизирует п. 1 ч. 2 ст. 36 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, воспроизводя часть его содержания. При этом невоспроизведение другой части его содержания – о возможности избрания главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, – не является предметом исследования по делу, исходя из содержания жалобы и обстоятельств, в связи с которыми она была подана. Соответственно, проверка конституционности п. 2 ст. 27 Закона Санкт-Петербурга об организации местного самоуправления фактически означает проверку конституционности п. 1 ч. 2 ст. 36 федерального закона. Однако заявители его конституционность не оспаривали. Таким образом, КС прекратил производство по делу этой части проверки.
Вместе с тем, заметил он, это не исключает возможности для Конституционного Суда при рассмотрении дела принимать во внимание абз. 2 ч. 3 ст. 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в той мере, в какой системная взаимосвязь с ним п. 6 ч. 1 ст. 44 этого же закона влияет на правовые последствия установления требования о квалифицированном большинстве голосов депутатов для избрания главы муниципального образования из состава представительного органа муниципального образования.
Таким образом, указал КС, предметом его рассмотрения является п. 6 ч. 1 ст. 44 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в той части, в какой на его основании в системе действующего правового регулирования определяются полномочия представительных органов муниципальных образований по установлению уставом нормы голосования для избрания главы представительным органом муниципального образования из своего состава, составляющей две трети от общего (установленного) числа депутатов.
Изменения необходимо внести в кратчайшие сроки
Конституционный Суд отметил, что Закон об общих принципах организации местного самоуправления не устанавливает норму голосования для принятия представительным органом муниципального образования решения об избрании из своего состава главы муниципального образования. При этом он не устанавливает и запрета на введение уставами муниципальных образований такой нормы, отличающейся от простого большинства голосов.
Суд указал, что в ч. 1 ст. 2 Закона об общих принципах организации местного самоуправления муниципальный правовой акт определен как решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом МСУ или его должностным лицом по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам МСУ федеральными законами и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесенным к полномочиям органов местного самоуправления и его должностных лиц, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер. С учетом этого определения акт представительного органа муниципального образования об избрании главы МО подпадает под понятие муниципального правового акта, а требуемое количество голосов при его принятии может рассматриваться как элемент порядка такого принятия.
Поэтому, указал Суд, содержащееся в п. 6 ч. 1 ст. 44 Закона об общих принципах организации местного самоуправления положение действительно может рассматриваться как возможность установления уставами муниципальных образований требования в том числе о квалифицированном большинстве голосов для принятия соответствующего муниципального правового акта в качестве элемента порядка его принятия.
Конституционный Суд заметил, что не исключает иной оценки данной возможности и то обстоятельство, что применительно к решению вопросов о замещении государственных должностей путем избрания или утверждения кандидатур вопрос решается иным образом. Так, Конституция предусматривает, что постановления Госдумы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией, а для решений по кадровым вопросам иного порядка Конституцией не предусмотрено. Применительно к порядку избрания высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ предусматривается, что избранным считается кандидат, за которого проголосовало большинство от установленного числа депутатов. Если ни один кандидат не набрал необходимого числа голосов депутатов, то проводится повторное голосование по двум кандидатам, набравшим наибольшее число голосов; по итогам повторного голосования избранным считается кандидат, получивший при голосовании большее число голосов депутатов по отношению к числу голосов, полученных другим кандидатом.
Суд указал, что положения Конституции о единстве системы публичной власти, а равно и любые другие ее положения не подразумевают автоматического, без соответствующего прямого нормативного указания, переноса таких элементов регулирования, как конкретные нормы голосования в представительном органе, на муниципальный уровень публичной власти. Тем более что в силу правовой позиции КС, несмотря на то что органы местного самоуправления являются элементом системы публичной власти в Российской Федерации, их основное предназначение состоит в решении вопросов местного значения. Именно такого рода вопросы, направленные на непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения, решает представительный орган муниципального образования. В его деятельности преобладают коммунально-хозяйственные аспекты, связанные с текущими нуждами и определением перспектив развития муниципального образования как территориального объединения граждан, коллективно реализующих на основании Конституции право на осуществление местного самоуправления (постановления от 2 апреля 2002 г. № 7-П и от 18 июля 2019 г. № 29-П). Данная позиция применима к другим органам и должностным лицам местного самоуправления, указал КС.
Суд также отметил, что именно функциональное предназначение местного самоуправления во многом обосновывает приемлемость установления требования о квалифицированном большинстве голосов от общего числа его депутатов для избрания из его состава главы муниципального образования. Выдвижение и избрание лица, получившего такую поддержку, способно укрепить положение главы муниципального образования как организатора деятельности по решению вопросов местного значения и осуществлению иной компетенции муниципального образования. Само по себе наличие такого требования позволяет стимулировать – тем более при отсутствии в представительном органе муниципального образования устойчивого большинства в две трети голосов от установленного числа депутатов – разные группы депутатов искать общее для них решение в вопросе о выдвижении и поддержке того или иного кандидата, что позволяет гарантировать соблюдение интересов разных групп депутатов и, соответственно, избирателей. Немаловажным при таком решении может представляться и то, что полномочия избранного депутатами главы муниципального образования не могут досрочно прекращаться ими по соображениям целесообразности иначе как в порядке удаления его в отставку в связи с неудовлетворительной оценкой деятельности главы по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данной два раза подряд, что не исключено в отношении председателя представительного органа муниципального образования в иной модели организации муниципальной власти, а требование получить поддержку квалифицированного большинства голосов депутатов может восприниматься как дополнительный фактор более качественного решения этого кадрового вопроса.
Соответственно, отметил Суд, содержание функций местного самоуправления в сочетании с потребностями организации местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании, как они были определены при принятии или изменении устава муниципального образования, не исключает в системе действующего правового регулирования установления для этих целей квалифицированного большинства голосов депутатов.
«Как свидетельствует собранная Конституционным Судом Российской Федерации информация, в большей части муниципальных образований для принятия решения об избрании представительным органом муниципального образования из своего состава главы муниципального образования предусматривается большинство голосов от установленной численности депутатов. Тем не менее установление требования о квалифицированном большинстве голосов для такого избрания, как в Уставе МО “Литейный округ”, отнюдь не является единичным примером. Соответственно, можно утверждать о сформировании в уставном правотворчестве муниципальных образований вариативного подхода к порядку принятия решения по данному вопросу в части количества голосов депутатов, необходимого для избрания главы муниципального образования», – отмечается в постановлении.
Это может рассматриваться как проявление самостоятельности населения в определении структуры органов местного самоуправления в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления, установленными Законом об общих принципах организации местного самоуправления, притом что в названном законе на сегодняшний день отсутствуют предписания относительно такого большинства, заметил КС.
Конституционный Суд посчитал, что отсутствуют основания для утверждения о несоответствии Конституции п. 6 ч. 1 ст. 44 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в том аспекте, в каком им обусловлено проявившееся в практике муниципального правотворчества неединообразие решения вопроса о числе голосов депутатов представительного органа муниципального образования, необходимом для избрания из его состава главы муниципального образования, даже с учетом того, что одним из вариантов такого решения является норма квалифицированного большинства голосов от общего числа депутатов представительного органа муниципального образования.
«Установление на муниципальном уровне требования об избрании главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из своего состава квалифицированным большинством голосов объективно затрудняет, а иногда и делает невозможным такое избрание, о чем, в частности, свидетельствует ситуация в МО “Литейный округ”, с которой связано конкретное дело заявителей. Такой эффект при определенных обстоятельствах возможен и при установлении наиболее распространенного в практике требования о простом большинстве голосов, однако увеличение числа голосов, которые надо набрать, чтобы избрание состоялось, в соотношении с общим числом депутатов с более высокой вероятностью приводит к тому, что глава муниципального образования не сможет быть избранным действующим составом представительного органа муниципального образования», – указывается в документе.
В подобных случаях, отметил КС, применяется положение ч. 3 ст. 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, согласно которому полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица местного самоуправления (абз. 2). Это положение направлено на обеспечение непрерывности осуществления функций выборной публичной власти на уровне местного самоуправления и полноценной реализации полномочий депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления (Постановление от 27 июня 2013 г. № 15-П и Определение от 17 июля 2012 г. № 1487-О), то есть по предназначению оно является одной из гарантий местного самоуправления.
Тем не менее в ситуации, когда из-за повышенной нормы голосования глава муниципального образования фактически не может быть избран, данное положение в практическом смысле создает дополнительные условия для сохранения полномочий ранее избранного предыдущим составом представительного органа муниципального образования главы на длительное время, в том числе на весь период полномочий действующего состава депутатов, отметил Суд. Более того, если в течение данного созыва соответствующие положения устава муниципального образования не будут изменены (что весьма вероятно, так как изменение положений устава также требует квалифицированного большинства голосов), а избранный на следующих выборах состав депутатов также не сможет прийти к согласию по поводу выдвижения и избрания главы муниципального образования, при буквальном понимании указанного положения полномочия избранного предшествующим составом представительного органа главы муниципального образования могут сохраниться и на срок полномочий следующего состава представительного органа. При этом никаких нормативных ограничителей воспроизведения этой ситуации неоднократно не установлено.
КС посчитал важным учесть, что положения Закона об общих принципах организации местного самоуправления не дифференцируют решение этого вопроса в зависимости от того, был или не был занявший эту должность в предшествующем составе представительного органа муниципального образования глава муниципального образования избран в действующий состав депутатов представительного органа муниципального образования в качестве депутата. Он указал, что, если не исключается наличие в уставе муниципального образования положения об избрании главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из своего состава квалифицированным большинством голосов, такое регулирование должно сопровождаться правилами, позволяющими определить лицо, осуществляющее полномочия главы муниципального образования на основании волеизъявления действующего состава представительного органа, при невозможности избрать главу на основе такой нормы голосования в разумный срок. Как вариант, возможно установление положений, предусматривающих правотворческие полномочия представительных органов муниципальных образований по разрешению подобной ситуации.
Таким образом, Суд посчитал, что п. 6 ч. 1 ст. 44 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в той части, в какой на его основании в уставах муниципальных образований в системе действующего правового регулирования может устанавливаться норма голосования для избрания главы муниципального образования представительным органом из своего состава, должен рассматриваться как относящийся к обеспечивающим самостоятельность населения в определении структуры органов местного самоуправления в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленными федеральным законом, и в этом аспекте не может быть признан не соответствующим Конституции.
Однако то обстоятельство, что он, не исключая наличия в уставе муниципального образования положения об избрании главы из состава представительного органа квалифицированным большинством голосов от установленного числа депутатов, не сопровождается правилами, позволяющими определить лицо, осуществляющее полномочия главы муниципального образования на основании волеизъявления действующего состава представительного органа, при невозможности избрать главу на основе такой нормы голосования в разумный срок, и (или) положениями, предусматривающими правотворческие полномочия представительных органов муниципальных образований по разрешению такой ситуации, позволяет признать его не соответствующим Конституции.
В связи с этим Конституционный Суд указал федеральному законодателю на необходимость в кратчайшие сроки внести изменения в действующее правовое регулирование – установить правила, позволяющие определить лицо, осуществляющее полномочия главы на основании волеизъявления действующего состава представительного органа, при невозможности избрать главу муниципального образования предусмотренным уставом муниципального образования квалифицированным большинством голосов, или предусмотреть правотворческие полномочия представительных органов по разрешению такой ситуации.
При этом законодатель также не лишен возможности распространить указанное регулирование на случаи, когда и при избрании главы простым большинством голосов от установленного числа депутатов голосование не приводит к результату в разумный срок, а также внести иные изменения в действующее правовое регулирование в части уточнения порядка и условий исполнения обязанностей главы муниципального образования, избираемого представительным органом муниципального образования из своего состава, если такое избрание не удается осуществить в разумные сроки. Федеральный законодатель вправе установить в качестве одного из общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации норму голосования для избрания главы представительным органом муниципального образования из своего состава. Также КС постановил, что дело заявителей подлежит пересмотру после внесения таких изменений.
Эксперты о принятом решении
Главный научный сотрудник Центра исследований проблем территориального управления и самоуправления Московского государственного областного университета, д.ю.н. Александр Чертков отметил, что само по себе установление квалифицированного большинства для замещения выборных должностей путем избрания членами представительного органа можно считать проявлением демократии консенсусного типа. «В идеале, когда квалифицированное большинство отдает свои голоса за избираемую кандидатуру, это свидетельствует о высокой степени доверия к избранному лицу и делает его решения более легитимными», – указал он.
Вместе с тем, обратил внимание эксперт, требование квалифицированного большинства таит в себе риски нестабильности, поскольку не всегда удается набрать необходимое количество голосов. Консенсус в условиях политической борьбы – довольно редкое явление, а единогласные решения скорее свидетельствуют о несвободе волеизъявления. И тогда выборная должность остается вакантной, что порождает кризисы.
По мнению Александра Черткова, КС принял мудрое и взвешенное решение, поскольку в законодательстве действительно нет запрета на установление в уставах муниципальных образований правила, согласно которому избранным на должность главы считается кандидат, набравший не менее 2/3 голосов. Более того, нет запрета и относительно 3/4 голосов. Вместе с тем законодатель обязан определить процедуру преодоления возникшего кризиса, когда претендент не набирает 2/3 голосов, прежде всего порядок и сроки повторного выдвижения кандидатур и голосования по ним, а также порядок временного исполнения полномочия главы муниципального образования на короткое время. «В целом полагаю, что муниципальный уровень осуществления публичной власти не вполне подходит для установления требований квалифицированного большинства к избранию главы муниципального образования», – заключил он.
Руководитель юридической службы Регионального отделения политической партии «Справедливая Россия» в г. Санкт-Петербурге Александр Новиков отметил, что сложно представить себе такую ситуацию на региональном или федеральном уровне, однако значительно меньшая публичность власти и вероятность бурной общественной реакции на такие события позволяет реализовывать подобные схемы на уровне внутригородских муниципальных образований. «Здесь же следует отметить формальную безупречность и непротиворечивость федеральному законодательству такой уловки, что исключает вероятные негативные правовые последствия для зачинщиков», – указал эксперт.
Александр Новиков отметил, что КС, не оспаривая правовую возможность избрания главы МО квалифицированным, а не простым большинством от числа избранных депутатов, указал на риск неразрешимого паралича публичной власти, что противоречит положениям Конституции. «В то же время следует обратить внимание и на неявный, но совершенно точно ключевой тезис, вокруг которого построена конструкция постановления: тезис о необходимости периодической сменяемости публичной власти и недопустимости всяких препятствий этому, в том числе и препятствий формального характера», – посчитал он.
«Вызывает вопросы резолютивная часть постановления, в которой федеральному законодателю надлежит внести необходимые изменения: сложно представить механизм безусловной смены главы муниципального образования при избрании нового состава муниципального совета без участия третьей стороны, например властей субъекта, что само по себе сужает гарантии местного самоуправления. Добавление же исключения в порядок принятия решений местным советом в определенной степени создает предпосылки для выведения иных, менее значимых вопросов из общего порядка принятия решений», – отметил Александр Новиков. В любом случае, добавил он, предписание Конституционного Суда потребует серьезных интеллектуальных усилий по разработке соответствующих поправок в федеральное законодательство.
Адвокат КА «Присяжный поверенный» Надежда Лопатенкова указала, что, с одной стороны, Конституционный Суд вполне обоснованно апеллирует к специфике, особенностям и функциональному предназначению местного самоуправления, в деятельности которого преобладают коммунально-хозяйственные аспекты, что, по мнению Суда, обосновывает возможность установления требования об избрании главы муниципального образования квалифицированным большинством. «С другой стороны, Суд не рассматривает возможности применения аналогии закона. Например, Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти содержит более подробное регулирование порядка избрания должностного лица субъекта РФ, нежели Закон об общих принципах организации местного самоуправления. Кроме того, в соответствии с положениями ст. 18 Закона об общих принципах организации органов государственной власти избранным считается кандидат, за которого проголосовало большинство от установленного числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ; если ни один кандидат не набрал необходимого числа голосов депутатов, то проводится повторное голосование по двум кандидатам, набравшим наибольшее число голосов; по итогам повторного голосования избранным считается кандидат, получивший при голосовании большее число голосов депутатов по отношению к числу голосов, полученных другим кандидатом», – указала эксперт.
Надежда Лопатенкова добавила, что, несмотря на то что Конституционный Суд признал п. 6 ч. 1 ст. 44 Закона об общих принципах организации местного самоуправления не соответствующим Конституции, поправки должны касаться как детализации процедуры выборов главы муниципального образования, так и установления на законодательном уровне положения об избрании главы муниципального образования простым большинством голосов, что будет в большей мере соответствовать принципам демократического государства.
