14 ноября Конституционный Суд опубликовал Определение № 3011-О/2023 по жалобе на неконституционность п. 1 Указа Президента РФ от 26 декабря 2006 г. № 1455 «О компенсационных выплатах лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами» и подп. «б» п. 1 Указа Президента РФ от 26 февраля 2013 № 175 «О ежемесячных выплатах лицам, осуществляющим уход за детьми-инвалидами и инвалидами с детства I группы».
Попытка увеличить размер ежемесячной компенсационной выплаты по уходу за инвалидами
Светлана Комарова осуществляет уход за сыном Александром Комаровым – инвалидом I группы вследствие общего заболевания и получает установленную Указом № 1455 ежемесячную компенсационную выплату в размере 1200 руб. Полагая, что ее сын нуждается в уходе в таком же объеме, как и инвалид с детства I группы, женщина обратилась в пенсионный орган о назначении ей ежемесячной компенсационной выплаты в размере 10 тыс. руб., как это предусмотрено Указом № 175, но получила отказ.
Алексинский межрайонный суд Тульской области подтвердил обоснованность отказа, а апелляция и кассация оставили решение без изменений. Суды исходили из того, что Александр Комаров не является инвалидом с детства, инвалидность I группы ему установлена после достижения совершеннолетия, а ее причиной является общее заболевание, тогда как ежемесячная компенсационная выплата в размере 10 тыс. руб. может быть установлена лишь одному из родителей (усыновителю, опекуну, попечителю) инвалида с детства I группы. Верховный Суд отказал в рассмотрении кассационной жалобы Светланы Комаровой.
Ольга Скоценко осуществляла уход за признанным недееспособным инвалидом с детства I группы Виктором Никитиным, который умер 20 июня 2023 г., и получала установленную Указом № 175 ежемесячную выплату в размере 1200 руб. Полагая, что уход за инвалидом с детства I группы осуществляется в одинаковом объеме, независимо от того, кто именно осуществляет его – один из родителей, усыновитель, опекун или попечитель либо иное лицо, Ольга Скоценко обратилась в пенсионный орган о назначении ей ежемесячной выплаты в размере 10 тыс. руб., предусмотренном для родителя (усыновителя) или опекуна (попечителя), осуществляющего уход за инвалидом с детства I группы, в чем ей было отказано.
Центральный районный суд города Симферополя Республики Крым подтвердил обоснованность отказа, а апелляция и кассация согласились с этим. Суды исходили из того, что женщина не являлась ни родителем, ни опекуном Виктора Никитина, а значит, отсутствовали основания для установления ей ежемесячной выплаты в размере 10 тыс. руб. Кроме того, суды отклонили требования Ольги Скоценко и Натальи Никитиной, матери и опекуна Виктора Никитина, о проведении индексации данной выплаты, указав, что такая индексация не предусмотрена законодательством. Верховный Суд отказал в рассмотрении кассационной жалобы по данному делу.
Конституционный Суд разъяснил регулирование выплат ухаживающим за инвалидами
Александр Комаров, Светлана Комарова, Наталья Никитина и Ольга Скоценко обратились с жалобами в Конституционный Суд, в которых просили признать п. 1 Указа № 1455 и подп. «б» п. 1 Указа № 175 не соответствующими Конституции в той мере, в какой они: устанавливают необоснованные (дискриминационные) различия в размерах ежемесячных компенсационных выплат и ежемесячных выплат в зависимости от причины инвалидности, а в отношении инвалидов с детства I группы – в зависимости от характера их правовой связи с лицами, осуществляющими уход за ними; нарушают право на достойную жизнь и умаляют достоинство личности, поскольку предусмотренные данными нормативными положениями ежемесячные компенсационные выплаты и ежемесячные выплаты не позволяют обеспечить физическое выживание лиц с инвалидностью и тем самым не отвечают их социальному предназначению; допускают умаление размера будущей пенсии лиц, осуществляющих уход за инвалидами; не предусматривают индексацию соответствующих выплат.
Отказывая в принятии жалобы КС указал, что выделение родителей (усыновителей, опекунов, попечителей) среди всех граждан, осуществляющих уход за детьми-инвалидами и инвалидами с детства I группы, и установление им ежемесячной денежной выплаты в значительно более высоком размере, чем это предусмотрено для иных лиц, осуществляющих уход за детьми-инвалидами и инвалидами с детства I группы, а также для лиц, осуществляющих уход за инвалидами I группы вследствие иных причин, в условиях ограниченности публичных ресурсов, было обусловлено необходимостью повышения в приоритетном порядке уровня социальной защищенности такой наиболее уязвимой и потому нуждающейся в особой заботе государства категории инвалидов, как дети-инвалиды, которые после достижения возраста 18 лет, как правило, приобретают статус инвалидов с детства.
Суд сослался на «Национальную стратегию действий в интересах детей на 2012-2017 г.» (утверждена Указом Президента РФ от 1 июня 2012 г. № 761), в которой отмечено, что более 80% детей-инвалидов воспитываются в неполных семьях, находящихся в бедственном материальном положении, усугубляемом наличием различных «барьеров инвалидности» и психологической изоляцией в силу равнодушного или нетерпимого отношения окружающих к детям-инвалидам, самоизоляцией семей. Учитывая данное обстоятельство, в качестве одной из задач, решение которых позволило бы обеспечить эффективную государственную поддержку детей-инвалидов (по достижении ими совершеннолетия – инвалидов с детства), а также семей, воспитывающих детей-инвалидов, в Стратегии была предусмотрена разработка мер, позволяющих приравнять деятельность по уходу за ребенком-инвалидом одного из родителей (единственного родителя) к трудовой деятельности.
Исходя из этого, разъяснил Конституционный Суд, Указ № 175 можно рассматривать как направленный на реализацию положений указанной Стратегии и учитывающий не только особенности фактического и правового положения детей-инвалидов и семей, в которых они воспитываются, но и необходимость обеспечения компенсации по крайней мере части расходов, связанных с удовлетворением нужд и потребностей детей-инвалидов и инвалидов с детства I группы, их родителям (усыновителям), обязанным в силу прямого указания закона содержать своих детей, в том числе достигших совершеннолетия, но являющихся нетрудоспособными (п. 1 ст. 85, ст. 86, п. 1 ст. 137 Семейного кодекса), а также опекунам и попечителям, обязанным заботиться о содержании своих подопечных, об обеспечении их уходом и лечением, защищать их права и интересы (п. 3 ст. 36 ГК), если указанные лица были вынуждены прекратить трудовую или иную оплачиваемую деятельность в связи с осуществлением ухода за ребенком-инвалидом или инвалидом с детства I группы.
Кроме того, учитывая, что до приобретения статуса инвалида с детства I группы гражданин, как правило, имел статус ребенка-инвалида и после достижения возраста 18 лет нуждается в продолжении ухода в прежнем объеме, а фактическое положение его родителя, осуществлявшего за ним уход до достижения совершеннолетия и пользовавшегося в связи с этим мерами социальной поддержки, предусмотренными для данной категории граждан, в случае продолжения осуществления такого ухода и после достижения гражданином возраста 18 лет не изменяется, принималась также во внимание и необходимость обеспечить неизменность правового положения родителя ребенка-инвалида после достижения им совершеннолетия. КС указал, что с этой точки зрения дифференциация размера установленных Указом № 175 ежемесячных выплат, осуществленная исходя из такого объективного критерия, как характер правовой связи между ребенком-инвалидом или инвалидом с детства I группы и лицом, осуществляющим уход за ним, который, в свою очередь, предопределяет наличие или отсутствие у данного лица предусмотренной законом обязанности по содержанию (заботе о содержании) ребенка-инвалида или инвалида с детства I группы, не может считаться необоснованной и не согласующейся с конституционными предписаниями. По тем же основаниям, подчеркнул Конституционный Суд, не может считаться произвольной установленная оспариваемыми положениями дифференциация размера выплат, предусмотренных для лиц, осуществляющих уход за инвалидами I группы, в зависимости от причины инвалидности, предполагающая предоставление родителям инвалидов с детства I группы ежемесячной выплаты в значительно большем размере, чем родителям инвалидов I группы вследствие иных причин, в частности, общего заболевания.
С учетом изложенного, разъяснил Суд, оспариваемые нормативные положения не могут рассматриваться как устанавливающие дискриминационные различия в размерах ежемесячных компенсационных и ежемесячных выплат и тем самым нарушающие права заявителей. Оценка же достаточности размера выплат, предусмотренных названными указами Президента РФ, для обеспечения полноценного ухода за инвалидами, а также компенсации дополнительных обременений, возникающих у лиц, осуществляющих такой уход, фактически означала бы оценку экономической обоснованности оспариваемого правового регулирования, сопряженную с изысканием дополнительных бюджетных средств в случае увеличения размера таких выплат, что не относится к его компетенции.
Вопреки доводам заявителей оспариваемые нормативные положения не могут рассматриваться и как допускающие умаление размера будущей пенсии лиц, осуществляющих уход за инвалидами, указал КС. Он напомнил, что в соответствии с п. 6 ч. 1 и ч. 2 ст. 12 Закона о страховых пенсиях период ухода за инвалидом I группы, ребенком-инвалидом или за лицом, достигшим возраста 80 лет, засчитывается в страховой стаж наравне с периодами работы или иной деятельности, предусмотренными ст. 11 данного Закона, которые им предшествовали или за ними следовали независимо от их продолжительности. Поскольку осуществляемая неработающими трудоспособными лицами деятельность по уходу за инвалидами не сопровождается уплатой страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, в целях обеспечения формирования пенсионных прав таких лиц в соответствующий период за каждый полный календарный год осуществления данной деятельности установлен размер индивидуального пенсионного коэффициента, составляющий 1,8 (ч. 12 ст. 15 названного Закона). Тем самым действующее правовое регулирование обеспечивает лицам, которые были вынуждены оставить работу в связи с необходимостью осуществления социально значимой функции ухода за инвалидами, возможность установления в будущем страховой пенсии в размере, определяемом с учетом суммы индивидуальных пенсионных коэффициентов.
КС добавил, что согласно ч. 7 ст. 75 Конституции в России в соответствии с федеральным законом гарантируются обязательное социальное страхование, адресная социальная поддержка граждан и индексация социальных пособий и иных социальных выплат. Гарантированность индексации социальных пособий и иных социальных выплат согласуется с неоднократно выраженными правовыми позициями Конституционного Суда, который неизменно подчеркивал, что индексация представляет собой основную антиинфляционную меру, направленную на защиту социальных выплат от обесценивания в связи с повышением уровня цен, а предоставление социальных выплат предполагает установление механизма их индексации (Постановление от 19 июня № 11-П/2002; определения от 4 октября № 364-О/2005, от 2 апреля № 476-О-П/2009 и др.); закрепление на конституционном уровне не только права на социальное обеспечение, но и инструментов его антиинфляционной защиты способствует реализации задач социального государства, провозглашенных ст. 7 Конституции (Заключение от 16 марта 2020 г. № 1-З).
В то же время, добавил Суд, гарантируя индексацию социальных выплат, ч. 7 ст. 75 Конституции, внесенная Законом о поправке к Конституции от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» (поправки вступили в силу 4 июля 2020 г.), не определяет механизм такой индексации, относя его установление к полномочиям законодателя. Следовательно, именно законодатель обладает широкой дискрецией при выборе критериев индексации социальных выплат, выступающей в качестве антиинфляционной меры и имеющей целью не допустить снижения жизненного уровня их получателей. Кроме того, он вправе изменять их, учитывая финансово-экономические возможности государства на соответствующем этапе его развития и соблюдая при этом конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, стабильности и гарантированности прав граждан, а также признания достоинства личности во всех сферах правового регулирования, с тем чтобы гарантируемый государством уровень материального обеспечения лиц, нуждающихся в социальной защите, во всяком случае не ставил под сомнение саму возможность их достойной жизни и не умалял бы их человеческое достоинство (определения Конституционного Суда от 15 февраля № 17-О/2005, от 28 сентября № 2091-О/2017, от 25 октября № 2706-О/2018, от 25 апреля № 1088-О/2019 и др.).
Как разъяснил Конституционный Суд, из предписаний ч. 7 ст. 75 Конституции, гарантирующей индексацию социальных выплат, во взаимосвязи с ее ст. 75.1, из которой вытекает необходимость создания условий для повышения благосостояния граждан, а также обеспечения экономической, политической и социальной солидарности, следует, что на законодателя возлагается обязанность своевременного внесения изменений в действующее правовое регулирование социально-обеспечительных отношений, направленных, в частности, на установление механизма индексации (поэтапного увеличения) указанных выплат. Между тем, подчеркнул Суд, исполнение требований ч. 7 ст. 75 Конституции связано не только с планированием федерального бюджета и бюджета Фонда пенсионного и социального страхования России на конкретный календарный (финансовый) год, но и с учетом социально-экономических условий и финансовых возможностей государства на среднесрочный и долгосрочный период. При этом, проводя социально-экономическую политику и осуществляя правовое регулирование в сфере социального обеспечения, государство, для которого социальные права граждан являются одной из высших ценностей, обязано принимать в расчет материальные ресурсы, необходимые также для выполнения иных конституционно значимых задач и защиты других конституционных ценностей в условиях актуальных и потенциальных рисков и вызовов.
В заключение КС указал, что оценка разумных сроков разработки необходимого законодательного регулирования означала бы вмешательство Конституционного Суда в разрешение социально-экономических вопросов, с которыми неразрывно сопряжена подготовка соответствующих изменений.
Мнение адвокатов
В комментарии «АГ» адвокат АП г. Москвы Екатерина Тютюнникова отметила, что размер указанных в определении КС выплат давно вызывает вопросы. «В 2021 г. вступило в силу постановление правительства, которое упростило оформление компенсаций при уходе за людьми с инвалидностью и старше 80 лет. Было уменьшено количество документов и информации, необходимой для оформления. Несмотря на то что уход осуществляет трудоспособный, но не работающий и не получающий пенсию человек, деньги получает тот, за кем ухаживают. Инвалид или пожилой человек самостоятельно решает, как распорядиться этими выплатами, – указала она. – Для того, кто осуществляет уход, плюсом является то, что период ухода засчитывается в пенсионный стаж. Но достаточно ли суммы в размере 1200 руб. за уход за инвалидом I группы, которого необходимо кормить, а в частых случаях менять памперсы, стирать и многое другое? При этом лицо, осуществляющее уход, не имеет право работать, подрабатывать. Если человек устроился на работу, то он обязан уведомить об этом. Если гражданин не уведомил, устроился на работу и продолжал получать выплаты, то их придется вернуть. Иначе возможно привлечение к уголовной ответственности по ст. 159.2 УК».
Екатерина Тютюнникова указала, что с 1 января 2024 г. вступает в силу Указ Президента РФ от 1 декабря 2023 г. № 912 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 26 февраля 2013 г. № 175 “О ежемесячных выплатах лицам, осуществляющим уход за детьми-инвалидами и инвалидами с детства I группы”», в соответствии с ним ежемесячные выплаты в размере 10 тыс. руб. по уходу за ребенком-инвалидом в возрасте до 18 лет или инвалидом с детства I группы полагаются трудоспособным родителям (усыновителям) или опекунам (попечителям), неработающим либо осуществляющим трудовую деятельность на условиях неполного рабочего времени, в том числе на указанных условиях дистанционно или на дому. Ежемесячные выплаты устанавливаются одному трудоспособному лицу в отношении каждого ребенка-инвалида или инвалида с детства I группы на период осуществления ухода за ним. Ежемесячные выплаты производятся к установленной ребенку-инвалиду или инвалиду с детства I группы пенсии в период осуществления ухода за ним. «Но индексации таких сумм опять же не предусмотрены. Выплаты производятся на основании указа президента и только указом президента возможно предусмотреть увеличение размера и индексацию. Проблема существует, о ней говорят, но решение этого вопроса не относится к компетенции КС, поэтому Суд и отказал в принятии к рассмотрению жалобы», – указала она.
Адвокат АП Новосибирской области Татьяна Яцученко полагает, что такие основания, как причина инвалидности «ребенок-инвалид» и «инвалид с детства», характер правовой связи между ребенком-инвалидом, инвалидом I группы с детства и лицом, осуществляющим за ним уход, являются объективными и обоснованными критериями для установления иного, более высокого размера ежемесячной выплаты по уходу за ними. Она добавила, что причины инвалидности «ребенок-инвалид», «инвалид с детства» означают, что инвалидность возникла в детском возрасте, до 18 лет. Установление ребенку-инвалиду после достижения им 18 лет I группы инвалидности с детства свидетельствует о крайне тяжелом стойком расстройстве здоровья ребенка, нуждаемости его в постоянном и постороннем уходе не только до 18 лет, но и после достижения совершеннолетия.
Причина «общее заболевание» устанавливается, если инвалидность возникла во взрослом возрасте (после 18 лет и не является следствием трудового увечья, военной травмы и иных причин). Соответственно, отметила адвокат, у такого лица в возрасте до 18 лет и после достижения 18 лет до установления инвалидности I группы были способности и возможности, а у его родителей (иных законных представителей) возможности в полной мере реализовать себя во всех основных сферах жизнедеятельности, в том числе в трудовой деятельности. В связи с этим эксперт полагает, что Конституционный Суд обоснованно отметил, что родители (усыновители), опекуны (попечители), в отличие от иных лиц, осуществляющих уход за инвалидом с детства I группы, обязаны в соответствии с семейным законодательством содержать ребенка-инвалида не только до 18 лет, но и при установлении ему инвалидности с детства I группы после достижения 18 лет.
«Относительно доводов, что размер компенсации по уходу за инвалидом I группы в сумме 1200 руб. умаляет достоинство и нарушает право на достойный уровень жизни, поскольку не позволяет обеспечить физическое выживание лиц с инвалидностью, полагаю необходимым отметить, что компенсация по уходу по своей правовой природе является мерой социальной поддержки, а не содержанием; выплачивается инвалиду в дополнение к пенсии по инвалидности, а также к соцпакету, в который по индивидуальной программе реабилитации входят: лекарства, санаторно-курортное лечение, а также проезд в общественном транспорте (можно взамен соцпакета выбрать ежемесячную денежную выплату)», – указала она. Кроме того, добавила Татьяна Яцученко, законодательством, помимо указанных видов социального обеспечения, в отношении инвалидов, в том числе I группы, предусмотрено социальное обслуживание и иная социальная помощь.
«В части, что допускает умаление размера будущей пенсии лиц, осуществляющих уход за инвалидом, Конституционный Суд обоснованно указал, что в соответствии с правовым регулированием данный период включается в страховой стаж для права на пенсию и влияет на размер пенсии, поскольку за один год ухода за инвалидом I группы лицо, осуществляющее уход, приобретает 1,8 ИПК. Для сравнения, при заработной плате на уроне МРОТ или уплате фиксированного платежа страховых взносов формируется ИПК меньше, чем 1,8», – заключила адвокат.
