14 мая Конституционный Суд вынес Определение № 1306-О/2026 по жалобе на неконституционность ч. 8 ст. 213 «Судебное разбирательство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов» КАС РФ, а также ч. 1, 3 и 6 ст. 10 Закона об основах госрегулирования торговой деятельности.
В 2014 г. между индивидуальным предпринимателем Сергеем Орловым и администрацией Новочебоксарска по результатам аукциона на право размещения нестационарного объекта был заключен договор аренды земельного участка для размещения на нем автомоечного комплекса самообслуживания в месте, определенном схемой размещения прочих нестационарных объектов, сроком до 1 июля 2024 г.
В дальнейшем постановлением городской администрации от 20 декабря 2016 г. № 2167 «О внесении изменений в постановление администрации города Новочебоксарска Чувашской Республики от 29 ноября 2012 г. № 493» в названии и по всему тексту соответствующего постановления слова «нестационарный объект» в соответствующем падеже были заменены словами «нестационарный торговый объект», а схема размещения прочих нестационарных объектов, в которой было определено место размещения принадлежащего заявителю объекта, была признана утратившей силу. В настоящее время действует Схема размещения нестационарных торговых объектов, расположенных в Новочебоксарске на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена (утверждена решением Новочебоксарского городского собрания депутатов ЧР от 26 декабря 2019 г. № С 71-9).
Несмотря на то что место размещения принадлежащего заявителю нестационарного объекта ни в одной из указанных схем предусмотрено не было, Сергей Орлов беспрепятственно продолжал ведение бизнеса, какие-либо претензии к нему со стороны уполномоченных органов муниципалитета не поступали. Когда в связи с окончанием срока действия договора аренды участка земли предприниматель обратился в администрацию Новочебоксарска для его продления, ему было отказано из-за отсутствия соответствующего места размещения в утвержденной схеме нестационарных торговых объектов.
Тогда Сергей Орлов подал в суд административный иск о признании недействующим решения Новочебоксарского городского собрания депутатов ЧР от 26 декабря 2019 г. № С71-9 в части невключения в утвержденную им схему размещения нестационарных торговых объектов места размещения принадлежащего ему нестационарного объекта. Суд удовлетворил требования со ссылкой на то, что неиспользование заявителем автомойки в торговой деятельности и то обстоятельство, что она не являлся торговым объектом по смыслу закона, не могло служить основанием для исключения места его размещения из схемы. С этим решением не согласились вышестоящие суды, которые сочли, что принадлежащий заявителю объект не является торговым, поэтому специальные дополнительные гарантии, предусмотренные ч. 6 ст. 10 Закона об основах государственного регулирования торговой деятельности, в его случае не применяются, а тот факт, что место размещения указанного объекта было ранее включено в схему размещения прочих нестационарных объектов, обусловлен усмотрением администрации муниципалитета, последняя свободна как включать иные (помимо торговых) объекты в схему, так и исключать их из нее.
В жалобе в Конституционный Суд Сергей Орлов указал, что ч. 8 ст. 213 КАС РФ, а также ч. 1, 3 и 6 ст. 10 Закона об основах госрегулирования торговой деятельности не соответствуют Конституции, поскольку они позволяют органам местного самоуправления произвольно определять, а затем изменять содержание категории «нестационарный объект» для целей утверждения схемы размещения таких объектов, а судам отказывать в признании измененного регулирования нарушающим права предпринимателей со ссылкой на дискрецию органов местного самоуправления.
Изучив доводы жалобы, Конституционный Суд не выявил оснований для принятия ее к рассмотрению. Он напомнил, что ч. 1, 3 и 6 ст. 10 Закона об основах государственного регулирования торговой деятельности не предполагают принятия органами местного самоуправления произвольных решений при утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов и внесении в нее изменений. Они направлены на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг.
Как указал Суд, оспариваемые части ст. 10 Закона об основах государственного регулирования торговой деятельности, согласно которым размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов, разрабатываемой и утверждаемой органом местного самоуправления, определенным в уставе муниципального образования, а также устанавливающим специальные гарантии стабильности ведения торгового бизнеса и недопустимости его ограничения при пересмотре мест размещения нестационарных торговых объектов при утверждении указанной схемы или внесении в нее изменений, распространяются исключительно на отношения торговой деятельности. Соответственно, оспариваемые положения этого закона по своему буквальному смыслу рассчитаны на правовое регулирование вопросов, касающихся размещения нестационарных торговых объектов, и как таковые не применяются в отношении нестационарных объектов, не являющихся торговыми, в том числе используемых, как это прямо следует из ОКВЭД2, согласно которому мойка автотранспортных средств, полирование и предоставление аналогичных услуг относятся к видам экономической деятельности «Бытовые услуги», для оказания перечисленных услуг.
Кроме того, ЗК РФ в ст. 39.36 прямо предусматривает, что размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основе схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Законом об основах государственного регулирования торговой деятельности. В отношении же видов объектов, в том числе предназначенных для оказания бытовых услуг, размещение которых может осуществляться на землях и земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, публичного сервитута, эта статья особо оговаривает, что соответствующие объекты устанавливаются Правительством РФ, а порядок и условия их размещения определяются НПА субъекта РФ. Именно данным актом могут вводиться специальные гарантии сохранения мест размещения иных видов нестационарных объектов на соответствующей территории.
КС пояснил, что такое правовое регулирование, предполагающее дифференцированный подход к режиму осуществления торговой деятельности и оказания бытовых услуг, обусловлено приоритетами обеспечения доступности продовольственных и непродовольственных товаров для населения и удовлетворения спроса на них, стимулирования размещения объектов социально ориентированной торговой инфраструктуры на всей территории муниципальных образований, достижения «шаговой доступности» торговых объектов, а также развития малого и среднего предпринимательства в торговой сфере, а потому согласуется с общепризнанным принципом юридического равенства и не выходит за рамки дискреционных полномочий законодательной власти.
В течение всего установленного договором аренды земельного участка срока заявитель мог использовать его для функционирования автомойки, тем более что администрация Новочебоксарска не предъявляла к нему каких-либо требований о досрочном расторжении данного договора, нет оснований считать нарушенными его права свободно осуществлять предпринимательскую деятельность и распоряжаться находящимся в частной собственности имуществом. Оспаривая взаимосвязанные ч. 1, 3 и 6 ст. 10 Закона об основах государственного регулирования торговой деятельности, заявитель фактически настаивает на законодательном распространении предусмотренных ими гарантий осуществления предпринимательской деятельности не только на торговую деятельность, но и на оказание бытовых услуг, такой вопрос не может быть решен путем проверки конституционности этих положений закона, регулирующего именно торговую деятельность, указал Суд.
КС добавил, что оспариваемая норма КАС РФ обеспечивает принятие законного и обоснованного судебного решения и не может расцениваться как нарушающая права заявителя в обозначенном им аспекте.
Партнер юридической фирмы «БИЭЛ» Николай Сапожников заметил, что Конституционный Суд, хотя и отказал в рассмотрении жалобы, тем не менее четко указал на границы регулирования Закона об основах госрегулирования торговой деятельности. «При этом КС согласился, что органом, уполномоченным определять виды иных объектов, размещение которых может осуществляться на публичных землях по упрощенной процедуре, является Правительство РФ. Важно, что одновременно Суд определил: вопрос специальных гарантий сохранения мест размещения таких нестационарных объектов – это вопрос уровня соответствующего правового акта субъекта РФ, на чье регулирование и надо уповать в этих делах. Представляется также важным, что КС еще раз подчеркнул обязанность судов при обжаловании НПА не ограничиваться вопросами соблюдения формальной процедуры. Эта позиция, высказывавшаяся КС и ранее, имеет общее значение, выходящее далеко за рамки вопросов порядка размещения нестационарных объектов, и сохраняет свою значимость для практики административного судопроизводства», – заключил он.
По мнению адвоката, управляющего партнера ZHAROV GROUP Евгения Жарова, в этом определении КС, хотя формально и не рассматривал экологические аспекты, фактически легитимировал ситуацию, при которой объекты, оказывающие значительное воздействие на окружающую среду, в частности автомойки, образующие загрязненные сточные воды, могут выпадать из сферы действия федеральных гарантий стабильности размещения, предусмотренных для нестационарных торговых объектов.
Эксперт пояснил, что ключевая позиция Суда сводится к строгому отграничению правового режима нестационарных торговых объектов от иных, в том числе бытовых, объектов: гарантии стабильности размещения, предусмотренные ч. 6 ст. 10 Закона о торговле, не распространяются на автомойки и подобные сооружения, что существенно снижает уровень защиты прав предпринимателей, использующих муниципальные земли для оказания услуг. «На практике такое толкование ведет к расширению усмотрения органов местного самоуправления при утверждении и изменении схем размещения, создавая риски произвольного исключения давно существующих объектов, что едва ли соответствует принципу предсказуемости публичного регулирования и сложившимся ожиданиям добросовестных бизнес-субъектов. Опасение также вызывает то, что при переносе или ликвидации такого объекта без должного рекультивационного сопровождения не исключены риски оставления загрязненных территорий, однако Суд этот аспект проигнорировал, сосредоточившись на формальной отраслевой принадлежности деятельности. Таким образом, также создается высокая правовая неопределенность для предпринимателей, уже вложивших средства в природоохранное оборудование (ливневки, локальные очистные сооружения) на конкретном земельном участке», – заметил Евгений Жаров.
