Конституционный Суд опубликовал Определение № 945-О/2026 по жалобе администрации Братска на нормы Закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ и Закон о теплоснабжении.
В связи с жалобой гражданина прокуратура провела проверку исполнения органами местного самоуправления городского округа муниципального образования города Братска Иркутской области полномочия на снабжение дровами населения, проживающего в жилых помещениях, не подключенных к централизованной системе теплоснабжения. По итогам проверки прокурор Братска установил, что в городе не осуществляется сбор сведений о гражданах, которые проживают в жилых помещениях, не подключенных к централизованной системе теплоснабжения, и имеют потребность в дровах, вследствие чего не определены лимиты потребления твердого топлива в границах муниципального образования, администрацией не принят муниципальный правовой акт, который регулировал бы отношения по снабжению населения твердым топливом.
В связи с этим в адрес главы Братска было вынесено представление от 16 июня 2022 г. об устранении нарушений действующего законодательства. Получив ответ о невозможности исполнения содержащихся в представлении требований в отсутствие специального закона, регламентирующего и уточняющего полномочия органов МСУ в сфере организации снабжения населения твердым топливом, прокурор обратился в суд с административным иском к администрации Братска о признании незаконным бездействия, выразившегося в неорганизации в границах муниципального образования снабжения населения дровами, возложении обязанности организовать его.
Решением Братского городского суда от 20 ноября 2023 г. требования прокурора были удовлетворены: бездействие ответчика признано незаконным, на администрацию возложена обязанность организовать снабжение населения твердым топливом в течение месяца с момента вступления решения суда в законную силу. При этом суд отметил, что в Братске не принят муниципальный правовой акт, регулирующий отношения по снабжению населения дровами; администрацией не ведется реестр граждан, имеющих потребность в твердом топливе; на территории города отсутствуют муниципальные предприятия и учреждения, видом деятельности которых является оказание услуги по доставке твердого топлива населению; процедуры по определению исполнителя, предоставляющего названную услугу, не объявлялись.
Апелляция и кассация оставили решение без изменений, при этом подчеркнув, что резолютивная часть решения суда не содержит конкретного способа устранения нарушений, в частности прямого указания на необходимость принятия административным ответчиком конкретного НПА, поскольку иное означало бы вмешательство в организационно-распорядительную и финансово-хозяйственную деятельность органа местного самоуправления. Судья ВС отказал в передаче жалобы администрации на рассмотрение по существу.
Тогда администрация Братска обратилась в Конституционный Суд. Она посчитала, что п. 4 ч. 1 ст. 16 и п. 4.2 ч. 1 ст. 17 Закона об общих принципах организации местного самоуправления во взаимосвязи с п. 1 ч. 1 ст. 6 Закона о теплоснабжении не соответствуют Конституции, поскольку не позволяют определить, какие именно действия необходимо осуществлять органам местного самоуправления в рамках реализации обязанности по организации в границах городского округа снабжения населения твердым топливом.
Изучив доводы жалобы, КС сослался на Постановление № 2-П/2011, согласно которому отнесение законодателем части вопросов в сфере теплоснабжения населения – а именно его организации, связанной с налаживанием устойчивого и скоординированного функционирования субъектов, осуществляющих производство тепловой энергии и ее реализацию потребителям, – к перечню вопросов местного значения городских округов, с тем чтобы гражданам, проживающим на территории соответствующего муниципального образования, обеспечивался бесперебойный доступ к необходимому для нормальной жизнедеятельности объему тепловой энергии надлежащего качества, отвечает самой природе и конституционному назначению местного самоуправления как особой формы осуществления публичной власти на местах и как таковое не может рассматриваться как нарушающее конституционные права местного самоуправления.
Данная правовая позиция, указал КС, применима и к организации снабжения населения твердым топливом, которое относится к коммунальным ресурсам, предоставляемым в качестве коммунальной услуги потребителям. Твердое топливо, в том числе дрова, представляет собой одну из ключевых жизненных потребностей населения, проживающего в жилых помещениях, не подключенных к централизованным системам теплоснабжения. Вместе с тем содержательное наполнение компетенции муниципальных образований в названной сфере должно осуществляться с учетом иных положений Закона об общих принципах организации местного самоуправления, закрепляющих конкретные полномочия органов местного самоуправления, и актов отраслевого законодательства, отмечается в определении.
Суд указал, что применительно к снабжению населения топливом действующее законодательство предусматривает право граждан заготавливать древесину для целей отопления путем заключения договоров купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд в порядке, установленном органами государственной власти субъектов РФ. Кроме этого, основную деятельность по снабжению твердым топливом осуществляют соответствующие ресурсоснабжающие организации, в отношении которых действуют специальные правила продажи и доставки твердого топлива потребителям. В то же время наличие названных вариантов удовлетворения нужд населения муниципального образования в твердом топливе не снимает с органов государственной власти и органов местного самоуправления обязанность обеспечения – за счет использования различных мер регулирующего, распорядительного, контрольного и иного организованно-властного воздействия – эффективного предоставления соответствующих публично значимых услуг. Для реализации данной задачи не исключено использование органами местного самоуправления в том числе общих полномочий, предусмотренных ч. 1 ст. 17 Закона об общих принципах организации местного самоуправления.
КС заметил, что распространенными среди муниципальных образований являются практика издания муниципальных правовых актов, регулирующих организацию снабжения населения твердым топливом и устанавливающих порядок определения потребности населения в топливе, формирования перечня ресурсоснабжающих организаций и осуществления контроля за их деятельностью, информирования населения о пунктах продажи твердого топлива; принятие иных мер, связанных с данным вопросом. Отказ от осуществления названных мер может приводить, помимо невозможности жителей приобрести при определенных обстоятельствах необходимое топливо, к нарушению права отдельных категорий граждан на льготное приобретение твердого топлива или возмещение соответствующих расходов, которое не может быть в полной мере реализовано при отсутствии необходимых правил на уровне муниципального образования.
Таким образом, отметил Конституционный Суд, в сфере снабжения населения топливом органы местного самоуправления должны действовать, исходя из общих целей, стоящих перед местным самоуправлением как наиболее приближенным к населению уровнем публичной власти, и из своих нормативно установленных полномочий в данной сфере, способствуя надежному, покрывающему нужды населения функционированию соответствующих хозяйствующих субъектов.
При этом органы местного самоуправления самостоятельно согласно действующему правовому регулированию определяют направления, содержание и порядок осуществления собственных правотворческих и иных полномочий, в частности решают вопрос о необходимости принятия относящихся к их компетенции муниципальных правовых актов, совершения конкретных распорядительных, контрольных действий, за исключением случаев, когда обязательность принятия таких актов, совершения действий предопределена Конституцией, федеральными законами или – в силу их предписаний – иными нормативными правовыми актами.
Как заметил КС, в Иркутской области предусмотрена возможность оказания отдельным категориям граждан специальных мер социальной поддержки в случае отсутствия в течение календарного года обеспечения снабжения населения твердым топливом, информация о чем предоставляется органами местного самоуправления, которые в связи с этим должны осуществлять контроль обеспеченности населения топливом (п. 14.1 и 15.1 Порядка организации возмещения расходов, связанных с предоставлением отдельным категориям работников образования мер социальной поддержки по оплате жилых помещений, отопления и освещения, утвержденного постановлением правительства Иркутской области от 21 января 2011 г. № 1/1-пп). Постановлением Правительства Красноярского края от 24 октября 2023 г. № 845-п утвержден перечень государственных услуг, предоставляемых исполнительными органами края, органами местного самоуправления муниципальных образований Красноярского края, в котором в разд. III «Государственные услуги, предоставляемые органами местного самоуправления муниципальных образований Красноярского края в рамках переданных на основании законов Красноярского края с предоставлением субвенций из краевого бюджета полномочий Красноярского края» предусмотрено безвозмездное предоставление отдельным категориям граждан, проживающих в Таймырском Долгано-Ненецком муниципальном районе (ныне Таймырский Долгано-Ненецкий муниципальный округ), твердого топлива (угля), включая его доставку (п. 47, 48).
При этом органы государственной власти субъектов РФ, действуя в пределах собственных полномочий и учитывая конкретные обстоятельства, связанные со снабжением населения топливом, обязаны создавать необходимые механизмы содействия органам местного самоуправления, если последние в силу объективных причин не могут реализовать поставленные в сфере снабжения населения топливом задачи за счет средств муниципального образования, указывается в определении. Таким образом, Конституционный Суд отказал в принятии жалобы к рассмотрению.
В комментарии «АГ» член АП Архангельской области Владимир Цвиль заметил, что из текста определения позиция местной администрации выглядит формально и фактически основана на самоограничении власти. «Действующее правовое регулирование не предполагает каких-либо ограничений по способам снабжения населения твердым топливом. В свою очередь, отсутствие таких рамок вышестоящего нормативного уровня не должно расцениваться как неопределенность для местного уровня власти. С учетом особенностей конкретной территории выбор наиболее целесообразных способов входит в компетенцию местной власти, которая должна проявлять активность с точки зрения нахождения наиболее рациональных средств социального жизнеобеспечения, их реализации и контроля. Поэтому при наличии явной цели правовая определенность в этой сфере должна достигаться нормативными и исполнительными средствами местного уровня власти. При этом, конечно, отдельный вопрос состоит в финансировании соответствующих полномочий, и в этом, а не в неопределенности правового регулирования, скорее всего, кроется поднятая проблема», – полагает эксперт.
Как отметила юрист, генеральный директор ООО «Савицкая и партнеры» Анжелика Савицкая, заявитель пытался доказать, что оспариваемые нормы противоречат Конституции, поскольку «не позволяют определить, какие именно действия необходимо осуществлять». «По сути, муниципалитет настаивал на том, что без детального специального закона он вправе бездействовать. Однако КС РФ решительно отверг этот подход, указав, что отсутствие специального закона или детальной процедуры не освобождает ОМСУ от обязанности решать вопросы местного значения. Суд подтвердил, что термин “организация” (снабжения топливом) не может толковаться в отрыве от природы местного самоуправления как власти, наиболее приближенной к населению и отвечающей за его жизнеобеспечение. Это очень сильная и правильная позиция. Если бы КС встал на сторону заявителя, это создало бы опасный прецедент: любой муниципалитет мог бы парализовать свою работу, ссылаясь на отсутствие “специального закона” там, где закон формулирует полномочия обобщенно. Суд же четко дал понять, что бремя “содержательного наполнения” компетенции лежит на самих ОМСУ, которые не могут перекладывать свою нормотворческую и организационную инициативу на федерального законодателя», – указала эксперт.
Кроме того, заметила она, КС РФ прямо указал, что его прежние выводы об организации теплоснабжения в полной мере применимы к организации снабжения твердым топливом: «Дрова, уголь, пеллеты – это коммунальный ресурс, ключевая жизненная потребность для домов без центрального отопления. Это важный концептуальный мост: полномочия ОМСУ в этой сфере не “второстепенные” и не “факультативные”, они равны по значимости полномочиям на организацию электро- и водоснабжения».
Отдельное внимание Анжелика Савицкая уделила указанию КС на взаимодействие местных властей с другими субъектами РФ, согласно которому если по объективным причинам органы МСУ не могут решить задачу самостоятельно, то региональные власти обязаны создать механизмы содействия. «Иркутская область и Красноярский край приведены как примеры, где такие механизмы (социальная поддержка, субвенции, госуслуги по доставке топлива) работают. Это важная гарантия от перекладывания ответственности. Если муниципалитет докажет объективную невозможность (нет рынка, нет поставщиков), это не снимает с него обязанности, но требует активизировать вертикальные связи и запрашивать помощь у региона. Бездействие же, как в деле г. Братска, где даже не принят базовый муниципальный акт, недопустимо», – резюмировала эксперт.
