15 ноября Конституционный Суд рассмотрел дело о проверке конституционности ст. 19.1 Закона о СМИ, предусматривающей ограничения, связанные с учреждением средства массовой информации, осуществляющего вещание.Евгений Финкельштейн имеет двойное гражданство и является владельцем доли в уставном капитале ООО «Радио-Шанс» в размере 49%. На внеочередном общем собрании участников было принято решение, согласно которому второй участник общества АО «Русское радио – Евразия» с долей в уставном капитале 51% безвозмездно получило лицензию (единственный актив общества) на радиовещание в Петербурге.
Не согласившись с таким решением, Евгений Финкельштейн обратился в суд, однако тот пришел к выводу, что, являясь гражданином РФ и имея гражданство Нидерландов, истец не вправе выступать участником организации, осуществляющей радиовещание на территории РФ, и не обладает правом обжалования в суд решений органов управления общества. В свою очередь апелляция указала, что он вправе иметь 20% доли, в связи с чем может защищать свои права. Кассация оставила в силе решение первой инстанции.
Евгений Финкельштейн обратился в Конституционный Суд. В жалобе он указал, что гражданин – участник СМИ, не соответствующий требованиям закона, должен быть ограничен в праве владения, управления и контроля имуществом только в части, превышающей 20% долей в уставном капитале. Однако положения Закона о СМИ, будучи не вполне определенными, создают возможность лишения граждан РФ, имеющих гражданство другого государства, всего имущества (активов), принадлежащего им на праве частной собственности, а также ограничивают их в праве на судебную защиту. Он попросил Суд признать не соответствующей Конституции ст. 19.1 Закона о СМИ.
В судебном заседании представитель заявителя Дмитрий Кожемякин указал, что оспариваемая норма содержит три взаимопересекающихся запрета. Первый – запрет всякого участия и контроля. Второй касается опосредованного контроля в размере 20% и третий – всякого иного контроля. По его мнению, из последнего запрета видно, что законодатель не до конца понимает, что́ именно он запрещает. В частности, запрещается любой контроль над учредителем СМИ.
Представитель заявителя указал, что ряд теле- и радиовещательных организаций не формируют собственный контент, а занимаются ретрансляцией на основе лицензионных договоров. Он отметил, что Закон о СМИ прямо не устанавливает запрета относительно того, что правообладатель сообщения телерадиовещания может быть иностранным лицом. «С одной стороны, если мы применяем и рассматриваем нормы как иной контроль, то запрещаем любую иностранную трансляцию в России. Если мы их не применяем – встает вопрос об обоснованности и определенности этой нормы», – указал Дмитрий Кожемякин. Он также отметил, что абз. 1 ст. 19.1 распространяется на субъекты, которые никак не могут влиять на информационное наполнение СМИ, так как согласно Закону о СМИ информационное наполнение – прерогатива редакции, а не учредителя, однако именно для него устанавливаются те же ограничения, что и для редакции.
Дмитрий Кожемякин указал, что Финкельштейн не обладал контролем, у него было 49% доли, что не позволяло назначить гендиректора или принимать стратегические решения, но позволяло блокировать сделки с заинтересованностью, сохраняя наиболее значимые активы. Он пояснил, что в обычной ситуации сделки с заинтересованностью могли быть заблокированы любым участником, однако после внесения изменений в ст. 19.1 Закона о СМИ эти механизмы выключены.
Представитель заявителя отметил, что ст. 19.1 Закона о СМИ не устанавливает обязанности передать или продать долю. По его мнению, Евгений Финкельштейн не может участвовать в управлении обществом, но может получать дивиденды.
Судья Гадис Гаджиев уточнил, продолжает ли ООО «Радио-Шанс» осуществлять вещательную деятельность и владеет ли Евгений Финкельштейн 49% доли общества, получая те же самые доходы. Дмитрий Кожемякин указал, что в силу того, что лицензия была переоформлена, общество потеряло такую возможность. Заявитель по-прежнему владеет долей, однако ее ценность практически равна нулю.
Полномочный представитель Госдумы Мария Беспалова посчитала, что установленные в Законе о СМИ ограничения необходимы, поскольку направлены на защиту конституционно значимых ценностей, информационной безопасности государства и законных интересов граждан России. Она отметила, что они соответствуют требованиям норм, регулирующих права и свободы граждан, установленных Конституцией.
Полномочный представитель Совета Федерации Андрей Клишас указал, что в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции установление ограничений носит правомерный характер, так как ограничивает права в целях защиты прав и законных интересов лиц и безопасности государства. Он отметил, что в 2014 г. при внесении изменений законодателем были предусмотрены переходные положения, которые позволили СМИ до 15 февраля 2016 г. привести документы в соответствие с законом. Он подчеркнул, что цель этой нормы – не «выдавить» кого-то из долей участия, а выполнить соответствующие требования закона. Андрей Клишас посчитал, что ст. 19.1 Закона о СМИ соответствует Конституции.
Полномочный представитель Президента РФ Михаил Кротов сказал, что если рассматривать подобное ограничение с точки зрения корпоративного законодательства, то на самом деле оно даже не требует доли участия. «Корпоративное соглашение может предусмотреть, что лицо, обладающее 1% голосов, будет принимать решение во всех собраниях», – отметил Михаил Кротов и добавил, что корпоративное законодательство гибко подходит к данное проблеме. По его мнению, рассматриваемый вопрос является запоздалой реакцией на невозможность запретить то действие, которое посчитал необходимым запретить один из участников общества.
Михаил Кротов указал, что закон принят в 2014 г., а сделка совершена в 2017 г. Он отметил, что за это время участник общества мог реализовать свою долю в нем. Полномочный представитель Президента РФ посчитал, что оспариваемое положение не противоречит Конституции.
Дмитрий Кожемякин уточнил, могут ли музыкальные произведения угрожать информационной безопасности страны, на что Михаил Кротов ответил, что редакционная политика может меняться. Тогда представитель заявителя отметил, что при регистрации СМИ указывает тематику, то есть государство контролирует деятельность общества. На это Михаил Кротов ничего ответить не смог. При этом Андрей Клишас напомнил, что СМИ может размещать любую рекламу.
Гадис Гаджиев указал, что при принятии поправок в Закон о СМИ имелось заключение правового управления аппарата Госдумы, где он обращал внимание на несогласованность ч. 1 и 2 ст. 19.1 законопроекта. Говорилось о том, что проект устанавливает запрет осуществлять права, предусмотренные гражданским и корпоративным законодательством, в связи с чем положения нуждаются в дополнительном обсуждении. Гадис Гаджиев спросил, проводилось ли оно, на что Мария Беспалова ответила утвердительно, отметив, что при этом положения нормы были оставлены без изменения.
Тогда судья задал второй вопрос, указав, что в ч. 1 статьи термины и понятия являются понятиями из законодательства о СМИ, но в скобках указывается слово «участник». Гадис Гаджиев решил уточнить, из какого это законодательства. Сначала Мария Беспалова указала, что это из Закона о СМИ, однако потом пояснила, что не помнит, и, возможно, это из законодательства о корпорациях.
Гадис Гаджиев уточнил, верно ли суд кассационной инстанции интерпретировал слово «участник» из ч. 1 ст. 19.1 Закона о СМИ, указав, что оно относится к ряду понятий, закрепленных в корпоративном законодательстве. Мария Беспалова отметила, что это правильная трактовка. Михаил Кротов пояснил, что такая трактовка связана с тем, что ч. 1 говорит о создании СМИ, а ч. 2 – о ситуации, когда лицо уже является участником общества. Тогда судья уточнил, под какую часть оспариваемой статьи подпадает заявитель. Михаил Кротов отметил, что под ч. 2, а то, что кассация сослалась на ч. 1, – ошибка, которая не влияет на существо спора.
Судья Сергей Казанцев спросил, почему в России, в отличие от других стран, пошли по пути ограничения влияния не только иностранных учредителей, но и лиц, имеющих двойное гражданство. Михаил Кротов указал, что ранее КС РФ указывал, что при двойном гражданстве снижается ответственность перед государством. Он также отметил, что в материалах дела говорится о заключении amicus curiae, составленном Институтом права и публичной политики, в котором анализируется та же информация, ранее исследованная при составлении пояснительной записки. «Я полагаю, что его переоценка несколько не соответствует по объективности, потому что, когда готовилась пояснительная записка, все эти обстоятельства были учтены. Никаких новых данных он не приводит», – указал Михаил Кротов. Андрей Клишас указал, что соответствующие изменения были внесены в таком виде в связи с тем, что в России, по его мнению, более либеральное законодательство о гражданстве по сравнению с европейским.
Стоит отметить, что в заключении amicus curiae, упомянутом Михаилом Кротовым, в частности, отмечается, что ст. 19.1 Закона о СМИ устанавливает наиболее жесткие за весь период действия законодательства о СМИ и иностранных инвестициях ограничения, связанные с учреждением и управлением деятельностью СМИ и вещательных организаций. Кроме того, указывается, что данные ограничения вступают в прямое противоречие с рядом положений действующего законодательства. В частности, положение ч. 2 ст. 7 Закона о СМИ запрещает выступать учредителями СМИ иностранному гражданину и лицу без гражданства, если они не проживают постоянно на территории РФ. «При этом продублированный в ч. 1 ст. 19.1 Закона о СМИ запрет не содержит оговорки о постоянном проживании иностранного гражданина и лица без гражданства в Российской Федерации», – указывается в документе.
Полномочный представитель Правительства РФ Михаил Барщевский отметил, что все по-разному читают эту статью. По его мнению, в ч. 1 ст. 19.1 Закона о СМИ указано, что лицо, имеющее двойное гражданство, не вправе выступать учредителем (участником) СМИ. В ч. 2 закона говорится об участнике учредителя, то есть о третьем лице. «Если я в компании “А” являюсь вещателем, то иностранный гражданин не может иметь ни одного процента. Но если у компании “А” учредителем или участником является “B” и “С”, то там в них можно иметь 20%», – пояснил он.
Михаил Барщевский указал, что в данном случае отсутствует механизм выхода из такого положения, когда на момент принятия закона лицо с двойным гражданством являлось либо участником по ч. 1, либо владело более 20% доли по ч. 2 ст. 19.1 Закона о СМИ. Кроме того, он отметил, что ни заявитель, ни второй учредитель не обращались с просьбой разъяснить порядок выхода в Роскомнадзор и не пытались продать долю, то есть не предпринимали никаких действий для выхода из коллизионной ситуации. Он посчитал, что норма соответствует Конституции, однако нуждается в доработке.
Представитель от ВС РФ, судья Елена Золотова указала, что Суд не имеет позиции по данному вопросу, вероятно, потому, что многие СМИ до 15 февраля 2016 г. привели свои документы в порядок. При этом она согласилась с Михаилом Барщевским в том, что в ч. 1 закона говорится об учредителе (участнике), а в ч. 2 – об участнике учредителя, то есть о третьем лице.
Полномочный представитель Генпрокурора Татьяна Васильева отметила, что спорная статья вводилась с целью защиты основ конституционного строя, обеспечения обороноспособности страны, в том числе и информационной безопасности. Она также посчитала, что у заявителя была возможность продать свою долю. По ее мнению, оснований для признания нормы противоречащей Конституции не имеется.
По мнению представителя министра юстиции Марии Мельниковой, оспариваемое положение не противоречит Конституции, однако гражданско-правовые механизмы нуждаются в совершенствовании.
Представитель Минкомсвязи, заместитель директора его правового департамента Михаил Харламов отметил, что установленное ограничение носит необходимый характер. По его мнению, норма соответствует Конституции.
В заключительном слове Дмитрий Кожемякин указал, что законодатель не обязывает продать собственность, но выключает правовые механизмы распорядиться ею. Кроме того, он отметил, что жалоба не касается корпоративных механизмов, так как они отлично работают, однако абз. 4 ст. 19.1 Закона о СМИ эти механизмы выключает. При этом Дмитрий Кожемякин засомневался, что можно говорить об определенности ст. 19.1 закона, поскольку даже представители госорганов расходятся во мнении верной трактовки ее положений.
Представитель заявителя пояснил, что Евгений Финкельштейн и соучредитель не обращались в Роскомнадзор за разъяснениями о том, как соблюсти порядок выхода, поскольку непонятно, как может быть определена та норма, за разъяснением которой надо обращаться, и, кроме того, как ведомство должно разрешить корпоративный конфликт. Он также рассказал, почему заявитель не мог привести свою долю в соответствие с законодательством – именно из-за корпоративного конфликта, так как другой учредитель саботировал выкуп доли.
Дмитрий Кожемякин указал, что складывается ситуация, в которой гражданин с двойным гражданством имеет политические права, но право в области СМИ у него отнимается. Он отметил, что у государства довольно механизмов для защиты информационного поля – например, ст. 4 Закона о СМИ.
