Конституционный Суд опубликовал Определение № 3298-О-Р/2023 о разъяснении Постановления КС РФ от 3 июля 2019 г. № 26-П, которым признаны неконституционными правовые нормы, позволяющие взыскать с муниципалитета убытки в связи со сносом построек, незаконно возведенных еще в советское время в пределах охранной зоны магистрального газопровода.
Постановление КС и его применение
Напомним, в 2017 г. Сергей Рязанов обратился в суд с иском к ПАО «Газпром», ООО «Газпром трансгаз Екатеринбург» и администрации городского округа Верхняя Пышма о взыскании убытков за снос признанных самовольными построек, незаконно возведенных в 1984 г. на его садоводческом участке в пределах охранной зоны опасного производственного объекта (магистрального газопровода) по вине местных властей.
Тогда Кировский районный суд г. Екатеринбурга взыскал с местной администрации городского округа Верхняя Пышма в пользу гражданина свыше 3 млн руб., с чем согласились и вышестоящие судебные инстанции. При вынесении решений суды исходили из того, что местные органы власти должны были своевременно проинформировать граждан об ограничениях в использовании земельных участков, находящихся в охранной зоне. Суды указали, что именно администрация городского округа, будучи правопреемником Верхнепышминского городского Совета народных депутатов, несет ответственность за причинение убытков, обусловленных сносом спорных строений. После этого администрация городского округа обратилась с жалобой в Конституционный Суд.
В Постановлении № 26-П/2019 КС признал взаимосвязанные положения ст. 15, 16 и 1069 ГК и ч.10 ст. 85 Закона о местном самоуправлении не соответствующими Конституции. Он посчитал, что данные нормы предполагают возложение исключительно на муниципальное образование обязанности возместить гражданину за счет местного бюджета ущерб, причиненный этому гражданину в связи со сносом по решению суда построек, возведенных на земельном участке, предоставленном местными органами государственной власти РСФСР для ведения садоводства и расположенном в охранной зоне опасного производственного объекта.
КС также рекомендовал федеральному законодателю урегулировать вопрос о распределении между органами публичной власти обязанностей по возмещению гражданам (при условии их должной добросовестности, разумности и осмотрительности) ущерба в случае сноса построек, незаконно возведенных на садоводческом участке, предоставленном местными органами госвласти РСФСР и расположенном в охранной зоне опасного производственного объекта.
Согласно п. 4 резолютивной части Постановления № 26-П/2019 восстановление прав городского округа Верхняя Пышма, связанных с выплатой Сергею Рязанову ущерба согласно решению суда, если такая выплата будет произведена, возможно после внесения законодателем в действующее правовое регулирование необходимых изменений, посредством предоставления компенсации за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы согласно установленному законодателем в соответствии с этим постановлением распределению бремени имущественной ответственности между публично-правовыми образованиями. В декабре 2019 г. во исполнение данного постановления были внесены соответствующие поправки (Закон № 521-ФЗ) в ст. 77 и 85 Закона о местном самоуправлении.
Впоследствии для восстановления нарушенных прав администрация городского округа обратилась в арбитражный суд с иском к Минфину России о возмещении из бюджета РФ ущерба в размере 3 млн руб. Суд отказал в удовлетворении требования, поскольку ответчиком по делам с участием Сергея Рязанова выступала администрация городского округа Верхняя Пышма, а не Российская Федерация в лице Минфина России. Кроме того, арбитражный суд, сославшись помимо прочего на позицию КС РФ, выраженную в Постановлении от 26 июня 2020 г. № 30-П, указал, что судебные постановления по делам заявителя исполнены и не подлежат пересмотру.
Отказывая в удовлетворении апелляционной жалобы муниципалитета, апелляционный суд отметил, что новое правовое регулирование было введено после вынесения и исполнения судебных постановлений по делу заявителя; при этом нормам, введенным в Закон о местном самоуправлении, не придана обратная сила. Кассационный суд оставил судебные акты первой и апелляционной инстанций без изменения, а ВС РФ отказал в рассмотрении кассационной жалобы.
Тогда администрация городского округа Верхняя Пышма обратилась в Конституционный Суд с ходатайством о разъяснении Постановления № 26-П/2019, прося ответить на следующие вопросы:
- как должен реализовываться механизм (способ) исполнения п. 4 резолютивной части указанного постановления о применении в отношении заявителя компенсаторных механизмов за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы после внесения в действующее правовое регулирование необходимых изменений;
- возможен ли пересмотр судебных постановлений, принятых до внесения законодателем в действующее правовое регулирование изменений, необходимых в соответствии с данным постановлением;
- какой государственный орган должен произвести компенсацию заявителю и за счет средств какого бюджета бюджетной системы;
- могут ли нормы ГК РФ и АПК РФ обладать приоритетом по отношению к Закону о Конституционном Суде.
КС дал разъяснения
Изучив ходатайство, КС отметил, что второй и третий вопросы, поставленные заявителем, не были предметом его рассмотрения в названном постановлении, в связи с чем в обозначенной части ходатайство не может быть принято к рассмотрению. Суд пояснил, что последний вопрос разрешен ч. 3 ст. 76 Конституции РФ, а потому также не может быть предметом разъяснения постановления.
Отвечая на первый вопрос, Конституционный Суд указал, что в Постановлении № 26-П/2019 имела место отсрочка исполнения названного постановления в отношении заявителя до установления правового регулирования в соответствии с правовыми позициями, содержащимися в этом итоговом решении. Отмечается, что тогда КС не счел необходимым указать на пересмотр состоявшихся в период с 2017 по 2018 г. судебных постановлений по делу о выплате заявителем компенсации Сергею Рязанову, исходя из того, что защита прав и законных интересов муниципальных образований не может происходить за счет ограничения прав граждан, если их право на возмещение ущерба в связи со сносом построек подтверждено решением суда.
В определении разъяснено: КС установил, что до введения законодательного регулирования суды при рассмотрении требований о возмещении ущерба, причиненного сносом построек, возведенных в границах охранных зон по причине ненадлежащего исполнения своих обязанностей органами власти на местах до разделения публичной власти на муниципальную и государственную, должны помимо прочего учитывать влияние недостатков нормативного правового регулирования, действующего на момент возведения постройки и ее последующей эксплуатации. При этом суды должны избегать возложения исключительно на муниципальное образование обязанности возместить гражданину ущерб за счет местного бюджета, а также при необходимости привлекать соответствующие госорганы в качестве соответчиков, если в исковом заявлении гражданина в качестве ответчика будет указано только муниципальное образование.
9 ноября 2020 г., т.е. после вынесения Постановления № 26-П/2019, были внесены изменения в Закон о Конституционном Суде, согласно которым, в частности, его ст. 100 изложена в новой редакции. Так, ч. 3 и 4 этой нормы предусмотрено, что если пересмотр дела до внесения изменений в правовое регулирование в соответствии с постановлением КС невозможен, то Суд указывает в постановлении, что пересмотр осуществляется после внесения таких изменений. Также согласно поправкам, если пересмотр дела исходя из особенностей соответствующих правоотношений не может привести к восстановлению прав заявителя или лица, в интересах которого подана жалоба, Конституционный Суд вправе указать в постановлении на необходимость применения к таким заявителю или лицу компенсаторных механизмов. В этом случае форма и размер компенсации определяются судом, рассмотревшим в первой инстанции конкретное дело, в котором применен оспоренный нормативный акт.
Конституционный Суд подчеркнул, что в системе действующего правового регулирования использование именно этого механизма является наиболее согласующимся с целями исполнения Постановления КС № 26-П/2019 в части компенсации заявителю доли расходов на возмещение ущерба, причиненного гражданину в связи со сносом построек, на основании постановлений, принятых по конкретному делу судом, применившим нормы, с требованием о проверке конституционности которых обращался заявитель.
Суд пояснил, что положения ст. 100 Закона о Конституционном Суде подлежат применению с момента вступления в силу (с 9 ноября 2020 г.) при рассмотрении судами предъявленных лицами новых исковых требований, вытекающих из дел, по которым данные лица выступали заявителями в КС РФ, если имелось указание о возможности восстановления их прав непосредственно в постановлении.
Таким образом, Конституционный Суд указал, что положение п. 4 резолютивной части Постановления № 26-П/2019 следует понимать как предоставление администрации городского округа Верхняя Пышма права обратиться с соответствующим заявлением в Кировский районный суд г. Екатеринбурга, рассмотревший в первой инстанции дело с его участием и применивший в конкретном деле взаимосвязанные положения ст. 15, 16 и 1069 ГК и ч. 10 ст. 85 Закона о местном самоуправлении, признанные не соответствующими Конституции в этом постановлении. Этому праву администрации корреспондирует правомочие соответствующего суда на рассмотрение данного заявления, в ходе которого ему надлежит определить форму и размер соответствующей компенсации, как это установлено в ч. 4. ст. 100 Закона о Конституционном Суде. При этом при разрешении судом поданного заявления следует руководствоваться нормой о распределении имущественного бремени между уровнями публичной власти, введенной Законом № 521-ФЗ.
Кроме того, в определении отмечено, что судам необходимо учитывать позицию КС о том, что ответственность за непринятие мер по обеспечению публичной доступности в земельных правоотношениях сведений об ограничениях на возведение построек на конкретных земельных участках, повлекшее негативные последствия для граждан, не может быть снята с государственных органов, безотносительно к тому, что органы государственной власти не привлекались в качестве соответчика в деле заявителя и это обстоятельство послужило основанием для обращения в Конституционный Суд, а также что новое правовое регулирование было установлено после вынесения и исполнения судебных постановлений по конкретному делу заявителя и ему не придана обратная сила.
Мнения экспертов
Комментируя определение, управляющий партнер компании Buzanova & partners Юлия Бузанова отметила, что оно не упрощает разрешение идентичных споров. Она считает, что указанный акт лишь указывает на возможность дополнительного механизма – в виде дополнительной судебной тяжбы, без указания на возможный результат. «Судьбу заявителя данное определение не решило, поскольку не содержит четкого указания на то, каким образом возникшие расходы должны распределяться между органами власти. В рамках нового обращения заявителя в суд результат может быть разным», – полагает она.
Адвокат, партнер АБ «КРП» Виктор Глушаков подчеркнул, что по итогам рассмотрения ходатайства КС указал администрации г. Верхняя Пышма на право получить компенсационную выплату за счет средств соответствующего бюджета, но не пояснил, как именно это сделать. Он отметил, что ответ на данный вопрос должен быть зафиксирован законодательно.
Виктор Глушаков указал, что в анализируемом определении КС РФ разъяснил порядок действия компенсаторного механизма и, по сути, объяснил, в какой суд и с каким требованием необходимо обратиться заявителю. «Продолжу логику собственной позиции, которой придерживался, комментируя Постановление № 26-П: разъяснение резолютивной части носит узко прикладной характер и касается конкретной ситуации. Мне сложно представить применение самого разъяснения к другим спорам, тем более что вопрос касается распределения бюджетных средств. С другой стороны, КС объяснил принцип работы компенсаторного механизма в аналогичных ситуациях. Но я не уверен, что такие ситуации будут носить тенденциозный характер и выходить за рамки отношений между бюджетами разных уровней», – прокомментировал эксперт.
Виктор Глушаков отдельно отметил, что выводы КС РФ логичны, а сам Конституционный суд выступает в роли своеобразного ментора, который помогает решить возникшую правовую неопределенность.
Юрист Юлия Максимкина обратила внимание, что вопросы распределения бремени имущественной ответственности между публично-правовыми образованиями находят отражение в правоприменительной практике, поэтому поставленная тема является актуальной. Как указала эксперт, КС еще раз обратил внимание, что недопустимо ставить выплату гражданину компенсации в зависимость от наличия правового регулирования, определяющего надлежащее распределение бремени бюджетных обязательств. «В этом случае в связи с наличием пробелов в законодательстве судам следует всесторонне рассматривать дело, давать полноценную оценку всем фактам, в том числе определять наличие или отсутствие у публичного образования достаточных бюджетных средств для выплаты компенсации. Как верно отмечает КС, суды в таких случаях могут при необходимости привлекать соответствующие государственные органы в качестве соответчиков», – полагает Юлия Максимкина.
