18 июля Конституционный Суд вынес Постановление № 33-П по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 242 Бюджетного кодекса, в котором указал, что если муниципальному образованию на конец финансового года не были перечислены причитающиеся в соответствии с законом о бюджете субъекта РФ субсидии, то оно вправе взыскать их в судебном порядке.
В 2013 г., 2015 г. и 2016 г. в рамках доведенных лимитов бюджетных обязательств и с учетом перспектив предоставления из бюджета Забайкальского края субсидии на осуществление функций административного центра края между уполномоченными субъектами были заключены и профинансированы из средств местного бюджета муниципальные контракты, связанные с выполнением этих функций администрацией городского округа «Город Чита».
Поскольку в местный бюджет поступила лишь часть денежных средств, причитавшихся муниципальному образованию в виде субсидий, администрация Читы обратилась в суд с иском о взыскании задолженности к Минфину Забайкальского края и Министерству территориального развития края.
Первая и вторая инстанции отказали в удовлетворении исковых требований. Суды исходили из того, что бюджетное законодательство позволяет возлагать на субъект РФ расходные обязательства лишь в пределах определенного финансового года. Также они указали, что поскольку бюджеты Забайкальского края тех лет, в отношении которых истцом ставится вопрос о взыскании недополученных средств субсидии, к моменту обращения в суд исполнены, то обязательства по этим бюджетам следует считать прекращенными, в том числе на основании п. 3 ст. 242 Бюджетного кодекса. Суды отметили, что возможность взыскания из бюджета субъекта РФ суммы субсидии, недополученной в период действия закона о бюджете на конкретный год, в последующие годы действующим законодательством не предусмотрена.
Так как в передаче кассационных жалоб определениями судьи Забайкальского краевого суда и судьи ВС РФ было отказано, истец обратился в КС РФ. В жалобе он указал, что оспариваемые положения Бюджетного кодекса в их понимании судебными органами не соответствуют Конституции, поскольку лишают муниципальное образование возможности взыскать с субъекта РФ задолженность, возникшую по причине неисполнения взятой им на себя обязанности по софинансированию расходных обязательств данного муниципального образования в конкретном финансовом году.
КС отметил, что положения п. 3 ст. 242 БК РФ предназначены для урегулирования вопросов исполнения бюджета посредством установления предельного срока (даты) завершения операций, связанных с исполнением бюджета по расходам, а не вопросов, связанных с определением порядка и условий судебной защиты имущественных интересов публично-правовых образований, нарушенных в рамках межбюджетных отношений при исполнении бюджета.
Суд подчеркнул, что завершение финансового года и прекращение действия бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и предельных объемов финансирования текущего финансового года сами по себе не являются основанием для прекращения принятых на себя субъектом РФ расходных обязательств и не могут служить поводом для отказа в обеспечении их принудительного исполнения в рамках существующих судебных процедур.
Иное, как указал КС, означало бы, по существу, невозможность удовлетворения имущественных требований муниципального образования к субъекту РФ на том лишь формальном основании, что они предъявлены за пределами финансового года, в течение которого соответствующие бюджетные обязательства подлежали исполнению. Тем самым создавались бы предпосылки для произвольного уклонения субъекта РФ от своих функций и обессмысливалась бы судебная защита по такого рода вопросам.
Конституционный Суд пояснил, что отказ судебных органов от обеспечения принудительного исполнения расходных обязательств, принятых на себя Забайкальским краем, лишь по мотиву предъявления требований о взыскании сумм за пределами финансового года, в котором они подлежали перечислению, свидетельствует о том, что п. 3 ст. 242 БК РФ был придан смысл, противоречащий не только установленному данным Кодексом в порядке конкретизации конституционных основ финансовой системы государства принципу самостоятельности бюджетов, но и конституционному принципу самостоятельности местного самоуправления, в том числе в управлении муниципальной собственностью, формировании и исполнении местного бюджета, а также конституционному праву граждан на осуществление местного самоуправления.
КС признал п. 3 ст. 242 БК РФ не противоречащим Конституции, поскольку содержащиеся в нем положения – по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования – не предполагают отказа во взыскании в судебном порядке с субъекта РФ причитающихся муниципальному образованию, но не перечисленных ему средств субсидии на осуществление функций административного центра.
Вместе с тем Суд указал, что этим не исключается правомочие федерального законодателя внести изменения в регулирование межбюджетных отношений, направленные как на учет специфики возникающих в этой сфере правовых споров между публично-правовыми образованиями разного территориального уровня, так и на совершенствование порядка и условий предоставления им бюджетных субсидий применительно к ситуации, когда причитающиеся в порядке субсидии денежные средства не были перечислены в соответствующем финансовом году.
Партнер компании You & Partners Евгения Зусман считает, что постановление КС РФ является весьма значимым для бюджетной сферы. Как отметила эксперт, несмотря на то, что вопрос об исполнении бюджетных обязательств до конца финансового года и в последующие периоды лицом, обязанным выплатить бюджетные ассигнования, еще ни разу не был рассмотрен непосредственно в КС РФ, он неоднократно становился предметом судебных споров.
«Например, в Определении ВС РФ от 12 апреля 2017 г. № 302-КГ17-169 Суд установил, что принятые и не исполненные в текущем году денежные обязательства должны быть предусмотрены в очередном финансовом году в установленном бюджетным законодательством порядке. В противном случае оплата за счет средств федерального бюджета текущего года кредиторской задолженности прошлого года является неправомерным расходованием бюджетных средств. В данном решении подчеркивается необходимость должным образом предусмотреть в очередном финансовом году неисполненные денежные обязательства. В Определении от 16 октября 2013 г. № 46-АПГ13-12 ВС РФ отметил, что бюджетные обязательства субъекта, порядок их исполнения не могут быть изменены по завершении финансового года, на который принят соответствующий бюджет», – привела примеры Евгения Зусман.
Юрист практики разрешения споров и медиации юридической фирмы Art De Lex Валерия Ивачева также положительно оценила постановление, поскольку посредством конституционно-правового толкования смысла нормы п. 3 ст. 242 БК РФ Конституционный Суд указал на недопустимость формального подхода к применению норм бюджетного законодательства, в частности касающихся прекращения бюджетных обязательств в конце финансового года.
«Полагаю, что указание Конституционным Судом на возможность судебной защиты интересов муниципального образования в случае неполучения субсидий, предусмотренных законом о бюджете субъекта РФ, во-первых, позволит избежать нарушений прав неопределенного круга лиц, связанных с недофинансированием на муниципальном уровне, во-вторых, простимулирует субъекты РФ более ответственно относиться к бюджетному планированию при принятии закона о бюджете, а также в случае нехватки бюджетных ассигнований обращаться к изменению закона о бюджете с соответствующим экономическим обоснованием, что сделает бюджетный процесс более прозрачным», – заключила Валерия Ивачева.
Партнер и руководитель судебной практики юридической фирмы «Инфралекс» Юлия Карпова также положительно оценила постановление КС. Она пояснила, что вопросы судебной защиты во взаимоотношениях с публично-правовыми образованиями, государственными организациями зачастую осложняются бюджетными вопросами, в том числе вопросами наличия или отсутствия средств в бюджете, сроков его исполнения, что может становиться препятствием эффективной защите прав.
«Хотя нельзя сказать, что в судебной практике часто встречаются случаи отказа в удовлетворении исковых требований именно со ссылкой на п. 3 ст. 242 БК РФ. Напротив, имеются и положительные случаи, когда суды отклоняли ссылки на данную норму и удовлетворяли исковые требования о взыскании средств», – указала эксперт.
Юлия Карпова пояснила, что хотя постановление и принято в отношении конкретной нормы и указывает на невозможность освобождения публично-правового образования от «исполнения обязательств» перед иным публично-правовым образованием в связи с завершением финансового года, для целей правоприменения его можно рассматривать как сигнал к тому, что требования к бюджету подлежат равной судебной защите наряду с иными требованиями, в том числе к частным лицам.
