12 декабря Пленум Верховного Суда РФ рассмотрел и вернул на доработку проект постановления об отдельных вопросах, возникающих у судов при рассмотрении дел об административных правонарушениях, посягающих на установленный порядок информационного обеспечения выборов и референдумов, содержащий 41 пункт.
Адвокат LEbEdEV & barristers Антон Лебедев высказал предположение, что в ближайшем будущем выборы будут жестко контролироваться со стороны надзорных органов и судебной системы: «В проекте постановления расставлены акценты в отношении не только агитации, но и финансирования такой деятельности (фонды кандидатов)».
В п. 1 проекта, в частности, отмечено, что избирательные права, право на участие в референдуме граждан РФ и их объединений, а также установленный порядок организации, проведения выборов и референдумов в России охраняются путем принятия мер, направленных на пресечение их нарушения и привлечение виновных лиц к ответственности в рамках КоАП РФ.
В следующем пункте напоминается, что выборы и референдум являются формами прямого волеизъявления россиян. При этом сведения любого характера, связанные с их подготовкой и проведением, могут воздействовать на выбор гражданина при реализации его активного избирательного права и права на участие в референдуме. В связи с этим информационное обеспечение выборов и референдумов должно способствовать свободному волеизъявлению граждан, гласности выборов и референдумов и гарантируется Законом об основных гарантиях избирательных прав. Разъяснено, что понимается под информационным обеспечением выборов и референдумов. Нарушение правил, условий и процедур, гарантирующих информационное обеспечение выборов и референдумов, служит основанием для привлечения к административной ответственности, в том числе по ст. 5.5, 5.8, 5.10–5.12 и 5.48 КоАП, при наличии вины лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.
В п. 3 помимо прочего отмечено, что нарушение порядка опубликования материалов, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдумов, в том числе допущенное в период избирательной кампании – т.е. в период осуществления деятельности по подготовке и проведению выборов со дня официального опубликования (публикации) решения уполномоченного на то должностного лица, госоргана, органа местного самоуправления о назначении выборов до дня представления избирательной комиссией, организующей выборы, – отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов, а также кампании референдума в информационно-телекоммуникационных сетях, доступ к которым не ограничен определенным кругом лиц (далее – информационно-телекоммуникационная сеть), влечет ответственность по ч. 1 ст. 5.5 КоАП.
К материалам, связанным с подготовкой и проведением выборов, референдумов, относятся материалы, посредством которых происходит информирование избирателей, участников референдума (в том числе сообщения и материалы о сроках и порядке осуществления избирательных действий; действий, связанных с подготовкой и проведением референдума; о ходе избирательной кампании, кампании референдума; о кандидатах, избирательных объединениях; о проведении предвыборных мероприятий и мероприятиях, связанных с референдумом; интервью и передачи с участием кандидатов (далее – информационный материал)), а также материалы, содержащие признаки предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума и предназначенные для массового распространения, обнародования в период избирательной кампании, а также кампании референдума (далее – агитационные материалы).
Антон Лебедев заметил, что в этом пункте обращается внимание судов на опубликование информационных материалов о выборах, которым дано расширенное толкование: «Нарушение данного правила должно приводить к административной ответственности по ч. 1 ст. 5.5 КоАП».
В п. 4 проекта отмечено, что под нарушением порядка опубликования (обнародования) информационных и (или) агитационных материалов для применения ч. 1 ст. 5.5 КоАП понимается несоблюдение установленных законодательством о выборах и референдумах требований и условий к раскрытию и доведению содержащихся в данных материалах сведений до неопределенного круга лиц, обеспечивающих право граждан на получение и распространение такого рода информации. Приведен конкретный перечень таких требований и условий.
В п. 5 проекта, в частности, отмечено, что субъектами административного правонарушения по ч. 1 ст. 5.5 КоАП являются главный редактор, редакция СМИ, организация, осуществляющая теле- и (или) радиовещание, иная организация, осуществляющая выпуск или распространение СМИ, а равно любые лица, допустившие нарушения порядка опубликования (обнародования) информационных и (или) агитационных материалов в информационно-телекоммуникационной сети в период избирательной кампании (кампании референдума). Разъяснено, что физические и юридические лица, не осуществляющие выпуск или распространение СМИ, за распространение в том числе посредством обнародования в информационно-телекоммуникационной сети агитационных материалов с нарушением установленных законом требований, несут ответственность по ч. 1 ст. 5.12 КоАП.
Адвокат АП Санкт-Петербурга Вячеслав Плахотнюк считает полезным разъяснение относительно субъекта ответственности по ч. 1 ст. 5.5 «Нарушение порядка участия средств массовой информации в информационном обеспечении выборов, референдумов, общероссийского голосования» КоАП, когда лицо, выпускающее СМИ, не имеет статуса юрлица или госрегистрации в качестве предпринимателя, а также отграничение состава административного правонарушения по этой статье от ст. 5.12 «Изготовление, распространение или размещение агитационных материалов с нарушением требований законодательства о выборах и референдумах» Кодекса.
Юрист «Охтин, Новиков и партнеры» Александр Новиков отметил, что Пленум ВС, перечисляя субъектов правонарушения по ч. 1 ст. 5.5 КоАП, не упомянул администрации соцсетей. «Полагаю, что по аналогии с приведенным в проекте постановления примером газетных киосков администрации соцсетей не являются субъектами правонарушения, хотя следовало бы внести определенность по этому вопросу», – считает он.
Антон Лебедев заметил: в этом пункте также подчеркивается, что опубликование сведений об опросах должно соответствовать требованиям п. 2 ст. 46 Закона об основных гарантиях избирательных прав. «Таким образом, опубликование данных опроса должно содержать сведения об организации, проводившей опрос, время его проведения, число опрошенных (выборку), метод сбора информации, регион, где проводился опрос, точную формулировку вопроса, статистическую оценку возможной погрешности, лицо (лица), заказавшее (заказавшие) проведение опроса и оплатившее (оплатившие) указанную публикацию (обнародование). Нарушение этого правила влечет ответственность по ч. 1 ст. 5.5 КоАП», – добавил он.
Исходя из п. 6 проекта государственные и муниципальные организации, осуществляющие теле- и (или) радиовещание, а также редакции государственных и муниципальных периодических печатных изданий обязаны безвозмездно предоставлять избирательным комиссиям (комиссиям референдума) эфирное время для информирования избирателей, участников референдума в порядке и в сроки, установленные Законом об основных гарантиях избирательных прав, иными законами, а также печатную площадь для опубликования решений комиссий и размещения иной информации. Нарушение данного требования влечет ответственность этих организаций, редакций, имеющих статус юрлица, и должностных лиц по ч. 2 ст. 5.5 КоАП. Непредставление указанными субъектами или их должностными лицами в избирательную комиссию (комиссию референдума) сведений и материалов, запрашиваемых комиссией в соответствии с законом, либо представление таких сведений и материалов с нарушением установленного срока образует состав правонарушения по ч. 2 ст. 5.3 КоАП.
Согласно п. 7 несоблюдение предусмотренных законодательством порядка и условий предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума влечет административную ответственность. Она устанавливается, в частности, за нарушение правил проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума на каналах организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание, и в периодических печатных изданиях; проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума вне агитационного периода либо в местах, где ее проведение запрещено законом, либо лицами, которым участие в проведении предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума запрещено законом; изготовление, распространение или размещение агитационных материалов с нарушением требований законодательства о выборах и референдумах (ст. 5.8, 5.10–5.12, 5.48 КоАП). Разъяснено, в каких формах может выражаться предвыборная агитация и что нужно учитывать при решении вопроса о привлечении к административной ответственности за нарушения правил предвыборной агитации.
В п. 8 проекта отмечено, что законом закреплены порядок и условия предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума (в отдельных СМИ: на каналах организации телерадиовещания, в периодических печатных и в сетевых изданиях), несоблюдение которых может повлечь ответственность по ст. 5.8 КоАП. В связи с этим определены субъекты административных правонарушений по указанной статье Кодекса.
В п. 9 разъяснено, в чем может выражаться объективная сторона состава правонарушения, предусмотренного ст. 5.8 КоАП. При этом отмечено, что неучастие избирательного объединения, зарегистрированного кандидата, инициативной группы по проведению референдума в совместном агитационном мероприятии на телевидении или радио не служит основанием для привлечения к административной ответственности; законом установлены иные правовые последствия данных действий.
Вячеслав Плахотнюк полагает, что Пленум ВС, разъясняя объективную сторону административного правонарушения по ст. 5.8 КоАП «Нарушение предусмотренных законодательством о выборах и референдумах порядка и условий проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума на каналах организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание, и в периодических печатных изданиях», а также по другим составам в п. 9, 20 и 27 проекта постановления, не сформулировал свою позицию относительно содержания и разграничения таких понятий, как «обоснование» и «оправдание» экстремизма, что, очевидно, не будет способствовать ясности в правоприменении и можно оценить как недостаток проекта.
Согласно п. 10 предвыборная агитация, агитация по вопросам референдума вне установленного законодательством о выборах и референдумах периода, в течение которого разрешается ее проводить (агитационного периода), либо агитация в агитационный период в местах, где ее проведение указанным законодательством запрещено, образует объективную сторону составов правонарушений, предусмотренных ст. 5.10 КоАП. К числу мест, в которых запрещено проводить предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума, относятся, в частности, воинские части, военные организации и учреждения (за исключением случаев, когда единственное здание или помещение, пригодное для проведения агитационного публичного мероприятия в форме собрания, находится в расположении воинской части либо в военной организации или учреждении).
В следующем пункте перечислено, что должны учитывать суды для правильного разрешения дел об административных правонарушениях, объективная сторона которых выражается в предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума вне агитационного периода, установленного законодательством.
Исходя из п. 12 проекта постановления, осуществление предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума вне установленного агитационного периода, в ходе публичного мероприятия, которое организовано или проводится с нарушением требований законодательства РФ, квалифицируется как самостоятельное административное правонарушение по ст. 5.10 КоАП и по соответствующей части ст. 20.2 Кодекса. Поскольку рассмотрение дел по ст. 5.10 КоАП по общему правилу отнесено к компетенции мировых судей, а дела по ст. 20.2 КоАП подсудны судьям районных судов, административные наказания за эти правонарушения назначаются в соответствии с ч. 1 ст. 4.4 Кодекса, в том числе если они совершены в результате одного действия (бездействия).
В п. 13 разъяснено, кто несет ответственность по ст. 5.10 КоАП, а в следующем пункте проекта определен перечень субъектов, которым запрещается проводить предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума, а также выпускать и распространять любые агитационные материалы.
В п. 15, в частности, отмечено, что к числу представителей организаций, осуществляющих выпуск СМИ, и представителей редакций сетевых изданий относятся главный редактор, журналист, лица, на которых распространяется профессиональный статус журналиста, а также иные лица, имеющие редакционное удостоверение или иной документ, удостоверяющий его полномочия представителя организации, осуществляющей выпуск СМИ, представителя редакции сетевого издания. При привлечении этих лиц к ответственности по ст. 5.11 КоАП нужно учитывать особенности признания их действий предвыборной агитацией в зависимости от формы ее проведения.
В п. 16 проекта разъяснено, что объективную сторону состава правонарушения по ст. 5.11 КоАП также образует привлечение к проведению предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума лиц, которые не достигли на день (последний день) голосования 18 лет, в формах и методами, запрещенными законом. Приведены обстоятельства, которые суды должны учитывать при рассмотрении таких дел.
В п. 17, в частности, отмечается, что изготовление и (или) распространение, в том числе в информационно-телекоммуникационной сети, печатных, аудиовизуальных и иных видов агитационных материалов с нарушением требований, установленных законодательством о выборах и референдумах, в период подготовки и проведения выборов (референдума) влечет ответственность по ч. 1 ст. 5.12 КоАП.
Александр Новиков отметил, что в этом пункте Пленум ВС планирует ввести запрет на распространение агитационных материалов с нарушениями, в том числе в «запрещенных соцсетях», указав, что размещение незаконных материалов в таких соцсетях также предусматривает ответственность по ч. 1 ст. 5.12 Кодекса.
Пункт 18 проекта постановления содержит перечень требований к кандидатам, их уполномоченным или доверенным лицам, избирательным объединениям, членам и уполномоченным представителям избирательного объединения, инициативным группам по проведению референдума, иным группам участников референдума, членам и уполномоченным представителям данных групп, а также иным лицам как заказчикам агитационных материалов.
Как следует из п. 19, организации, ИП при изготовлении печатных агитационных материалов обеспечивают кандидатам, избирательным объединениям, выдвинувшим списки кандидатов, инициативной группе по проведению референдума, иным группам участников референдума равные условия оплаты изготовления таких материалов. Невыполнение этих требований влечет ответственность по ч. 1 ст. 5.12 КоАП.
В п. 20 разъяснено, что к ответственности по ч. 1 ст. 5.12 КоАП должны привлекаться заказчики и лица, выполнившие работы, оказавшие услуги по созданию (подготовке) агитационных материалов всех видов с нарушениями. Приведены конкретные случаи таких нарушений.
По мнению Александра Новикова, в условиях политической конкуренции агитация – ключевой инструмент борьбы кандидатов за голоса избирателей. «Хотя классическая печатная агитация продолжает занимать значительное место, очевиден рост ее объема и разнообразия в сети “Интернет”. В п. 20 проекта постановления Верховный Суд уделил внимание нарушениям при такой агитации, упомянув “вводящие в заблуждение поддельные изображения, созданные с помощью компьютерных технологий” – речь, полагаю, идет про распространение фейковых видеозаписей с наложением голоса. Ответственность за это несут как распространители, так и изготовители данного материала», – пояснил он.
Согласно п. 21 проекта постановления, если заказчиком агитационного материала является лицо, которому запрещено проведение предвыборной агитации (например, включенное в реестр иноагентов (за исключением случаев, когда лицо, признанное иноагентом, зарегистрировано в качестве кандидата)), привлечению к ответственности по ч. 1 ст. 5.12 КоАП подлежат как указанное лицо, так и лицо, выполнившее работы или оказавшее услуги по изготовлению агитационных материалов по заказу первого.
Исходя из п. 22 проекта, за нарушение запрета на изготовление печатных агитационных материалов по договору с физлицами, не являющимися ИП, либо в организациях и у предпринимателей, не опубликовавших сведения о размере и других условиях оплаты своих работ или услуг по изготовлению печатных агитационных материалов в установленный срок и (или) не представивших их в тот же срок в соответствующую избирательную комиссию вместе с данными, позволяющими идентифицировать изготовителя печатного агитационного материала, к ответственности по ч. 1 ст. 5.12 КоАП привлекаются как заказчики таких материалов, так и лица, выполнившие работы, оказавшие услуги по их созданию (подготовке).
В п. 23 отмечено, что распространение агитационных материалов с нарушением законного требования, предъявляемого к их изготовлению, включая требования к агитационным материалам определенных видов, влечет привлечение виновного лица к ответственности по ч. 1 ст. 5.12 КоАП. Кроме того, разъяснено, в чем могут выражаться нарушения порядка распространения агитационных материалов, влекущие привлечение к ответственности по данной статье Кодекса.
В п. 24 определены субъекты административной ответственности по ч. 1 ст. 5.12 КоАП. В следующем пункте разъяснено, что надлежит учитывать судам при рассмотрении этих дел.
В п. 26 отмечено, что граждане, не являющиеся кандидатами и не выступающие в установленном законом порядке от имени кандидатов, избирательных объединений, не вправе проводить предвыборную агитацию в формах и методами, требующими финансовых затрат и не оплаченными из избирательного фонда. Нарушение этого правила – выразившееся, например, в создании таким гражданином самостоятельно за счет личных средств агитационных материалов, в том числе аудиовизуальных, изготовленных с помощью компьютерных технологий или из имеющихся у него подручных средств и материалов, приобретенных им для собственных нужд, – квалифицируются по ч. 1 ст. 5.12 КоАП. При этом добровольное безвозмездное выполнение указанным гражданином работ, оказание услуг по подготовке и проведению выборов, референдума без привлечения третьих лиц (например, оказание помощи кандидату в распространении агитационных материалов, изготовленных за счет средств избирательного фонда и с соблюдением иных установленных законом требований) не образует состав правонарушения.
В п. 27 указано, что наличие в агитационных материалах, в выступлениях на публичных мероприятиях, в СМИ признаков экстремизма, призывов к совершению деяний, определяемых в ст. 1 Закона о противодействии экстремистской деятельности, побуждения к таким деяниям, а также обоснования или оправдания экстремизма влекут ответственность по ст. 5.8 КоАП (если такое нарушение допущено при проведении агитации в СМИ) либо по ч. 1 ст. 5.12 (изготовление и (или) распространение агитационных материалов с такими нарушениями), а также может повлечь административную ответственность по иным статьям Кодекса.
В п. 28 отмечается, что проведение предвыборной агитации в местах, запрещенных федеральным законом, квалифицируется по ч. 2 ст. 5.12 КоАП.
В п. 29 проекта, в частности, поясняется, что объективную сторону состава правонарушения по ч. 2 ст. 5.12 КоАП образует также размещение печатных агитационных материалов в помещениях, зданиях, на сооружениях и иных объектах без согласия либо с нарушением условий собственников или владельцев этих объектов (например, несоблюдение условия о размещении агитационного материала на указанном собственником (владельцем) объекта месте либо превышение согласованного количества материалов).
В п. 30 указано, что размещение агитационных материалов на объекте, находящемся в государственной или муниципальной собственности либо в собственности организации, имеющей на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов, регистрации инициативной группы по проведению референдума в уставном (складочном) капитале долю (вклад) России, ее субъектов и (или) муниципальных образований, превышающую (превышающий) 30%, происходит с соблюдением принципа равенства всех кандидатов, избирательных объединений, инициативной группы по проведению референдума и иных групп участников референдума. Нарушение этого принципа в отношении зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, инициативной группы по проведению референдума, иных групп участников референдума может послужить основанием для привлечения соответствующих лиц к ответственности по ст. 5.48 КоАП.
Согласно п. 31 проекта к субъектам административной ответственности по ч. 2 ст. 5.12 КоАП могут быть отнесены кандидаты; избирательные объединения, имеющие статус юрлица, и их должностные лица; члены и уполномоченные представители инициативных групп по проведению референдума, иных групп участников референдума, а также физические и юридические лица, которые размещают агитационные материалы как по просьбе, поручению или от имени кандидата, избирательного объединения, инициативной группы по проведению референдума или иной группы участников референдума, так и по собственной инициативе, виновные в допущенных нарушениях.
В п. 32 помимо прочего разъяснено, что при разрешении дел об административных правонарушениях, связанных с нарушением порядка опубликования результатов опросов общественного мнения, суды должны учесть, что под опросом общественного мнения, связанного с выборами и референдумом, понимается метод получения информации (выявления мнений граждан) относительно проводимых (проведенных) выборов, кандидатов, избирательных объединений или референдума путем очного или заочного обращения к группе людей с вопросами, касающимися предмета исследования.
В п. 33 отмечено, что при наличии у допустившего нарушение порядка опубликования (обнародования) результатов опросов общественного мнения лица цели выразить предпочтение какому-либо кандидату, избирательному объединению такое опубликование (обнародование) может быть признано предвыборной агитацией, агитацией по вопросам референдума и повлечь ответственность по ст. 5.5, 5.8, 5.10–5.12 КоАП.
В следующем пункте указано: если в результате одного действия лицом были совершены правонарушения, предусмотренные ст. 5.10, 5.11 и (или) 5.12 КоАП (например, проведение предвыборной агитации иностранным гражданином вне агитационного периода, установленного законодательством о выборах и референдумах), такое лицо привлекается к ответственности за совершенные правонарушения с назначением наказания по правилам ч. 2 ст. 4.4 Кодекса.
В п. 35 отмечено, что дела об административных правонарушениях, посягающих на избирательные права, разрешаются мировыми судьями. Исключение составляют, в частности, дела, производство по которым осуществлялось в форме административного расследования, полномочиями на рассмотрение которых наделены судьи районных судов, а также дела по ст. 5.1–5.25, 5.45–5.52, 5.56 КоАП и правонарушения военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, которые рассматриваются судьями гарнизонных военных судов. Срок давности привлечения к ответственности по делам об административных правонарушениях, посягающих на избирательные права, составляет один год (ч. 1 ст. 4.5 КоАП).
В п. 36 проекта перечислены особенности привлечения к ответственности должностных лиц, выполняющих определенные госфункции, которые учитываются судами при разрешении дел об административных правонарушениях, посягающих на избирательные права (ч. 2 ст. 1.4 КоАП).
В п. 37 указано, что прокурор наделен полномочиями на возбуждение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.1, 5.6, 5.7, 5.21, 5.23–5.25, 5.45, 5.46, 5.48, 5.52 и 5.58 КоАП. При осуществлении надзора за соблюдением Конституции и исполнением законодательства он вправе возбудить дело о любом другом правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП. Прокурор извещается о месте и времени рассмотрения дела, возбужденного по его инициативе. При его участии в рассмотрении дела заслушивается прокурорское заключение. В то же время участие прокурора в рассмотрении дела об административном правонарушении, посягающем на избирательные права (в том числе при даче прокурором согласия на применение к лицу, в отношении которого ведется производство по делу, мер административной ответственности), необязательно.
В п. 38 отмечено, что полномочиями на возбуждение дел об административных правонарушениях, посягающих на избирательные права, также наделены в пределах компетенции должностные лица ОВД (полиции), органа, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, а также члены избирательных комиссий, комиссий референдума с правом решающего голоса, уполномоченные избирательными комиссиями, комиссиями референдума. КоАП не относит этих должностных лиц к участникам производства по делам об административных правонарушениях, посягающих на избирательные права, однако при необходимости судья может вызвать их в судебное заседание в качестве свидетелей.
Исходя из п. 39 проекта постановления КоАП закрепляет сокращенные сроки при производстве по делам об административных правонарушениях, посягающих на избирательные права. Такие дела рассматриваются в пятидневный срок со дня получения судьей протокола об административном правонарушении и других материалов дела (ч. 3 ст. 29.6 КоАП). Жалоба на постановление по такому делу также должна быть разрешена в аналогичный срок со дня ее поступления со всеми материалами в суд, правомочный рассматривать ее (ч. 2 ст. 30.5 КоАП). Сокращенные сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях, посягающих на избирательные права, либо жалоб на не вступившие в законную силу постановления по таким делам продлению не подлежат.
В п. 40 перечислены доказательства по делам об административных правонарушениях, посягающих на избирательные права и совершенных в информационно-телекоммуникационных сетях. В ряде случаев к участию в деле привлекаются специалисты или эксперты.
В п. 41 отмечено, что жалобы на не вступившие в законную силу постановления по делам об указанных правонарушениях могут быть поданы в пятидневный срок со дня вручения или получения копий постановлений (ч. 3 ст. 30.3 КоАП). При исчислении этого срока следует исходить из того, что в случае его окончания в нерабочий день последним днем срока считается первый следующий за ним рабочий день. При наличии уважительных причин пропущенный срок обжалования названных постановлений может быть восстановлен.
