24 августа Верховный Суд вынес Определение № 302-ЭС26-4672 по делу № А74-10057/2024, в котором разъясняется, в каком случае нельзя построить многоэтажный дом на участке, который ранее считался пригодным для многоэтажной застройки.
С 4 июня 2015 г. ИП Эдуард Лендел является собственником земельного участка в Абакане общей площадью 1470 кв. м, относящегося к категории «земли населенных пунктов», имевшего на момент приобретения вид разрешенного использования – «под индивидуальную жилую застройку и хозяйственную застройку».
С 2016 г. Правилами землепользования и застройки Абакана, утвержденными решением Абаканского городского Совета депутатов от 10 ноября 2009 г. № 183, участок был включен в зону Ж-1Б – подзону жилой застройки, расположенной на территории перспективной застройки или в пределах перспективного коридора улиц и дорог. В качестве условно разрешенного вида использования предусмотрена «многоэтажная жилая застройка в соответствии с проектом планировки и проектом межевания». Действующими в настоящий момент Правилами землепользования и застройки города Абакана, утвержденными Решением Совета депутатов города Абакана от 24 декабря 2019 г. № 134, участок предпринимателя также отнесен к территориальной зоне Ж-1Б, в качестве условно разрешенного вида использования предусмотрена «многоэтажная жилая застройка в соответствии с проектом планировки и проектом межевания».
Летом 2019 г. Эдуард Лендел обратился в администрацию Абакана с заявлением о предоставлении разрешения на указанный условно разрешенный вид использования участка земли в целях строительства 3–4-этажного многоквартирного дома, но получил отказ. В рамках дела № А74-11637/2019 отказ администрации был признан незаконным, ее обязали повторно рассмотреть заявление ИП. По результатам повторного рассмотрения заявления в выдаче разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка вновь было отказано. Этот отказ также был признан незаконным, администрацию вновь обязали повторно рассмотреть заявление предпринимателя (дело № А74-8008/2020).
По результатам третьего рассмотрения заявления предпринимателя администрация также отказала ему в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования. Решением суда от 5 октября 2021 г. по делу № А74-7577/2021 отказ вновь был признан незаконным, администрацию Абакана обязали предоставить предпринимателю разрешение на испрашиваемый им условно разрешенный вид использования земельного участка. Во исполнение решения суда администрация постановлением от 14 февраля 2022 г. предоставила предпринимателю разрешение на условно разрешенный вид использования земельного участка «многоэтажная жилая застройка в соответствии с проектом планировки и проектом межевания».
5 сентября 2024 г. Эдуард Лендел обратился в Департамент градостроительства, архитектуры и землеустройства администрации Абакана с заявлением о выдаче разрешения на строительство 9-этажного МКД, однако ему было отказано со ссылкой на несоответствие представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также в связи с несоответствием представленных документов разрешенному использованию земельного участка.
Департамент указал ряд оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство. Так, в соответствии с проектом планировки IV жилого района Абакана, утвержденным Постановлением администрации от 27 февраля 2020 г. № 292 «Об утверждении Проекта планировки IV жилого района города Абакана, о признании утратившими силу отдельных постановлений Администрации города Абакана», на участке заявителя не предусмотрено расположение отдельно стоящего МКД, поскольку этот участок находится в зоне административно-деловых и торговых учреждений. В свою очередь, подп. «а» п. 1 ч. 2 ст. 30 Правил землепользования и застройки 2019 г. предусмотрено, что минимальная площадь участка, используемого в соответствии с видом разрешенного использования «многоэтажная жилая застройка в соответствии с проектом планировки и проектом межевания», – 3500 кв. м, при этом площадь участка ИП составляет 1470 кв. м, то есть его площадь недостаточна для размещения МКД.
Тогда Эдуард Лендел оспорил отказ в суде, который удовлетворил заявление предпринимателя, обязав Департамент выдать разрешение на строительство. Суд указал, что согласно ч. 8 ст. 36 ГрК РФ, земельные участки или объекты капстроительства, виды разрешенного использования которых не соответствуют градостроительному регламенту, используются без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом. Поскольку по состоянию на 24 июня 2019 г. – дату первоначального обращения ИП в администрацию – в отношении территории, в границах которой расположен участок заявителя, действовали градостроительные регламенты, допускавшие размещение таких домов, заявитель сохраняет возможность использовать свою землю в соответствии с градостроительной документацией в редакции, действовавшей на указанную дату.
Ранее действовавшими Правилами землепользования и застройки 2009 г. минимальные размеры участков, используемых в соответствии с видом разрешенного использования «многоэтажная жилая застройка в соответствии с проектом планировки и проектом межевания», не устанавливались. Суд добавил, что в соответствии со ст. 57.3 ГрК РФ градостроительный план участка определяет возможность строительства недвижимости на конкретном земельном участке в соответствии с действующими на территории муниципального образования документами территориального планирования и градостроительного зонирования. Однако в полученных ИП градостроительных планах земельного участка от 10 марта 2022 г. и от 2 мая 2024 г. отсутствует указание на ограничения по использованию участка в целях многоэтажной жилой застройки в связи с его недостаточной площадью. При этом риск выдачи градостроительного плана участка, содержащего недостоверные или неполные сведения, не может быть возложен на добросовестного застройщика такой земли. Апелляция и кассация поддержали такие выводы.
Тогда Департамент направил кассационную жалобу в Верховный Суд. В ВС также поступило ходатайство Генпрокуратуры о вступлении в дело в порядке ч. 5 ст. 52 АПК РФ и участии представителя прокуратуры в судебном заседании. Изучив материалы дела, Судебная коллегия по экономическим спорам ВС напомнила, что правовой режим земельных участков определяется градостроительным регламентом, в котором в отношении участков и объектов капстроительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются, в том числе: виды разрешенного использования участков и объектов капстроительства; предельные размеры участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капстроительства.
В силу ч. 13 ст. 51 ГрК РФ основаниями для отказа в выдаче разрешения на строительство являются: отсутствие документов, предусмотренных ч. 7 этой статьи, или несоответствие представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капстроительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана, а также разрешенному использованию участка или ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством и действующим на дату выдачи разрешения на строительство, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.
Согласно генеральному плану Абакана, земельный участок, на котором Эдуард Лендел планирует осуществить строительство МКД, расположен в многофункциональной общественно-деловой зоне. Перечень территориальных зон, соответствующих многофункциональной общественно-деловой зоне, а также допустимые в данных территориальных зонах виды разрешенного использования участков установлены ст. 31–37 Правил землепользования и застройки 2019 г. Согласно им, в общественно-деловых зонах ни в качестве основного, ни в качестве вспомогательного или условно разрешенного вида использования не предусмотрена «многоэтажная жилая застройка в соответствии с проектом планировки и проектом межевания». Утвержденным в 2020 г. на основании генплана Проектом планировки территории, в границах которой находится участок предпринимателя, не предусмотрено строительство домов многоэтажной жилой застройки.
При этом указанный Проект планировки территории приложен к ГПЗУ, полученному заявителем, следовательно, ему на момент направления в Департамент заявления о выдаче разрешения на строительство было известно о недопустимости испрашиваемого им вида строительства на спорном участке. Предоставление Ленделю на основании судебного решения разрешения на условно разрешенный вид использования участка «многоэтажная жилая застройка в соответствии с проектом планировки и проектом межевания» означает, что возможность использования земельного участка под многоэтажную жилую застройку зависит от документации по планировке территории.
Поскольку указанный вид использования участка согласно Проекту планировки территории не относится к основным видам использования, в этом случае для условно разрешенных видов использования ч. 6 ст. 24 Правил землепользования и застройки 2019 г. предельные размеры разрешенного строительства объектов капстроительства устанавливаются в соответствии с градостроительным регламентом территориальной зоны, в которой такой вид использования является основным. Вид разрешенного использования «многоэтажная жилая застройка в соответствии с проектом планировки и проектом межевания» является основным для территориальной зоны Ж-3 (зона застройки многоэтажными многоквартирными домами). Применительно к этой территориальной зоне и данному виду разрешенного использования подп. «а» п. 1 ч. 2 ст. 30 Правил землепользования и застройки 2019 г. установлена минимальная площадь земельного участка в 3,5 тыс. кв. м.
ВС указал, что, поскольку площадь участка заявителя составляет 1470 кв. м и недостаточна для размещения МКД, Департамент сделал правильный вывод о несоответствии проектной документации заявителя градостроительному регламенту, установленному Правилами землепользования и застройки 2019 г., и об отсутствии оснований для выдачи разрешения на строительство на основании ч. 13 ст. 51 ГрК РФ. Закрепление требований к минимальной площади участка земли, используемого в соответствии с конкретным видом разрешенного использования, равно как и установление функциональных и территориальных зон в генеральном плане и в правилах землепользования и застройки, обусловлено необходимостью достижения цели создания комфортной и безопасной среды для проживания населения. В связи с этим органы местного самоуправления устанавливают правила застройки, направленные на создание гармоничной, целостной и узнаваемой городской среды, которая должна быть безопасной и комфортной.
Возведение многоэтажного МКД на участке, площадь которого недостаточна для строительства и эксплуатации данного объекта, в функциональной зоне, не предполагающей нахождение такого объекта на соответствующем участке, приведет к невозможности обеспечить жителей дома необходимым количеством парковочных мест, безопасных детских площадок, зелеными насаждениями, доступным общественным транспортом и т.п. «Таким образом, нахождение земельного участка предпринимателя согласно Генеральному плану в многофункциональной общественно-деловой зоне, а также несоответствие участка предельным минимальным размерам земельных участков и предельным параметрам разрешенного строительства исключают возможность строительства на нем многоквартирного жилого дома, что в силу ч. 13 ст. 51 ГрК РФ является основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство данного объекта», – отмечено в определении ВС.
Как пояснил ВС, содержащиеся в ГПЗУ сведения о правовом режиме земельного участка носят информационный характер. При этом отсутствие в полученных предпринимателем ГПЗУ от 10 марта 2022 г. и от 2 мая 2024 г. указания на требования к минимальным размерам участка, используемого в целях многоэтажной жилой застройки, не означает наличие у него права игнорировать требования и градостроительные регламенты, установленные действовавшими Правилами землепользования и застройки 2019 г., на которые имеется ссылка в полученных предпринимателем ГПЗУ и которые являются обязательным НПА для всех субъектов градостроительной деятельности.
Также неверен вывод судов о том, что предприниматель не утратил возможность использовать земельный участок в соответствии с Правилами землепользования и застройки 2009 г., действовавшими на дату первоначального обращения к администрации с заявлением о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования спорного участка. Согласно ч. 8 ст. 36 ГрК РФ участки земли или объекты капстроительства, виды разрешенного использования которых не соответствуют градостроительному регламенту, используются без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия. Аналогичное регулирование установлено абз. 4 п. 4 ст. 85 ЗК РФ.
Согласно указанным нормам, допускается строительство новых зданий и сооружений, если оно осуществляется на основании ГПЗУ, выданного до изменения градостроительных регламентов. Также в соответствии с прежними градостроительными регламентами допускается использование построек, которые на дату принятия новых градостроительных регламентов уже возведены или строительство которых на указанную дату уже начато. Исключением из этого правила является ситуация, когда такие объекты с учетом новых параметров и видов застройки территории угрожают жизни и здоровью граждан. При этом запрет на использование участка в соответствии с градостроительными регламентами, действовавшими на дату обращения застройщика за получением разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка, не нарушает указанный баланс, поскольку на данную дату действующий разумно и добросовестно застройщик еще не понес существенных расходов на использование земельного участка.
Верховный Суд заключил, что нет оснований считать, что обстоятельства, установленные судебными актами по делам № А74-11637/2019, А74-8008/2020 и А74-7577/2021, имеют преюдициальное значение для этого спора, поскольку при рассмотрении требований предпринимателя об обязании администрации Абакана выдать разрешение на условно разрешенный вид использования участка (к тому же для строительства 3–4-этажного жилого дома, относящегося к малоэтажной жилой застройке) не исследовалось наличие необходимых документов и соблюдение всех требований, предусмотренных ст. 51 ГрК для получения разрешения на строительство 9-этажного МКД.
«Таким образом, у судов не было предусмотренных ст. 51 ГрК РФ, ст. 198, 200, 201 АПК РФ оснований для признания незаконным оспариваемого отказа Департамента и обязания его выдать предпринимателю разрешение на строительство многоквартирного 9-этажного дома», – указал ВС, отменив судебные акты нижестоящих инстанций и отказав в удовлетворении заявления Эдуарда Ленделя.
Адвокат КА Новосибирской области «Бойко и партнеры» Светлана Немчинова заметила, что в этом деле ВС РФ сделал ключевой вывод: ранее предоставленный условно разрешенный вид использования земельного участка не является безусловным основанием для получения разрешения на строительство на нем согласно данному условно разрешенному виду использования, если само строительство противоречит генплану, документации по планировке территории и предельным параметрам участка. «ВС также подчеркнул, что действующее законодательство закрепляет принцип приоритета генерального плана, который является основополагающим документом территориального планирования, определяет стратегию градостроительного развития территорий и содержит долгосрочные ориентиры их развития; при наличии противоречий между ПЗЗ и генеральным планом применению подлежит генплан», – пояснила она.
По словам эксперта, другим не менее значимым выводом Суда является его оценка сведений ГПЗУ, которые носят исключительно информационный характер. «Что это означает? Это означает, что если в ГПЗУ не указано конкретное ограничение, то это не освобождает застройщика от соблюдения всех действующих норм и правил, неполнота или отсутствие отдельной записи в ГПЗУ не свидетельствуют об отсутствии ограничений и не дают права застройщику ссылаться на данные сведения как разрешающие строительство. Такие выводы свидетельствуют о необходимости не ограничиваться только выпиской ГПЗУ, а проводить полноценную юридическую экспертизу: проект сверять с генпланом, документацией по планировке, предельными параметрами и иными возможными ограничениями», – пояснила Светлана Немчинова.
Эксперт также обратила внимание на мотивировку выводов ВС РФ, который указал, что закрепление требований к минимальной площади участка, используемого в соответствии с конкретным видом разрешенного использования, обусловлено необходимостью достижения цели создания комфортной и безопасной среды для проживания населения. «Эта цель вытекает из права населения муниципалитета, в том числе через сформированные гражданами органы местного самоуправления, участвовать в принятии решений, связанных с формированием среды жизнедеятельности муниципального образования, включая решения, связанные с развитием города и созданием городской среды. То есть ВС не указал на наличие формальных нарушений, а сослался на обязанность государства обеспечить нормальные условия проживания людей, и население вправе участвовать в формировании комфортной и безопасной среды. Это определение ВС будет иметь практическое значение при разрешении такой категории споров, так как в нем разъяснено, как суды должны действовать и оценивать имеющие различную юридическую силу документы», – резюмировала Светлана Немчинова.
Член Московской коллегии адвокатов «ГРАД» Малика Король заметила, что в этом споре городская администрация трижды отказывала истцу в выдаче разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка. «Пройдя три круга административного рассмотрения и судов, он все же добился своего. Однако на этапе получения разрешения на строительство истец столкнулся с новым препятствием: нестыковкой генерального плана и правил землепользования и застройки и, как следствие, обязательным нормативом минимальной площади для жилой застройки. Здесь ВС РФ напомнил о базовом принципе: ПЗЗ должны строго соответствовать генплану муниципального образования. По генплану спорный участок относится к многофункциональной общественно-деловой зоне. Любые противоречия между этими документами трактуются в пользу генплана», – пояснила она.
По словам эксперта, если гипотетически убрать из ПЗЗ ограничение по площади в 3500 кв. м, то технически застройщик мог бы построить 9-этажный дом и получить разрешение на строительство одного дома. «Но в таком случае у будущих жителей полностью отсутствовали бы обязательные элементы благоустройства: парковки, зеленые зоны, детские и хозяйственные площадки. Мы даже не обсуждаем вопрос детского сада и школы. Возможность строительства здесь напрямую связана с комплексным развитием территории. Учитывая, сколько сил и времени потрачено предпринимателем с 2015 г., единственным разумным выходом для него сейчас видится докупить соседний земельный участок. Только так можно соблюсти требования ПЗЗ по площади, увеличить ее до нормативных 3500 кв. м и подготовить новый проект строительства с учетом всех сопутствующих элементов инфраструктуры», – убеждена Малика Король.
Она добавила, что ВС РФ обоснованно разграничил предмет доказывания по прошлым спорам истца и текущему делу. Решения судов об обязании выдать УРВИ не имеют преюдициального значения для проверки законности отказа в выдаче разрешения на строительство 9-этажного здания, поскольку данному вопросу оценка не давалась. «При этом примечательно, что в тексте определения ВС обошел другое основание для отказа Департамента – недопустимость строительства одного дома вместо ЖК. Все-таки строительство одного дома будет не соответствовать проекту планировки территории. Истцу было предоставлено разрешение на УРВИ “многоэтажная жилая застройка в соответствии с проектом планировки”. Привязка к генплану и ППТ ставят под вопрос допустимость возведения одного изолированного здания в обход комплексного плана развития всего квартала. Полагаю, что Суд не стал давать этому подробную оценку, посчитав дефицит площади и приоритет генплана более чем достаточными основаниями для отмены решений нижестоящих судов. Можно сказать, что ВС РФ на примере данного дела напомнил, что индивидуальный интерес инвестора не может превалировать над публичным интересом и правом граждан на благоприятную среду», – подытожила Малика Король.
