В Госдуму внесены проекты поправок в НК РФ и КоАП РФ, направленные на освобождение налогоплательщиков от ответственности за непредставление «нулевых» налоговых деклараций, отмену административной ответственности для должностных лиц по ст. 15.5 КоАП, а также на упрощение процедуры привлечения к ответственности за нарушение сроков сдачи «ненулевых» деклараций.
Законопроектом № 1215257-8 предлагается не привлекать налогоплательщиков к ответственности за непредставление «нулевых» налоговых деклараций, т.е. если отсутствует сумма налогов или страховых взносов, подлежащая уплате. Как сообщается в пояснительной записке, по информации ФНС России, в настоящее время доля решений налогового органа о привлечении к ответственности за непредставление «нулевых» деклараций составляет около 55% от всех решений о привлечении к ответственности по п. 1 ст. 119 НК.
«Учитывая минимальный размер штрафа за непредставление таких деклараций (1000 руб.), который при наличии хотя бы одного смягчающего обстоятельства подлежит снижению не менее чем в два раза, расходы федерального бюджета, связанные с назначением указанного штрафа (включая трудовые и почтовые издержки налогового органа), существенно превышают доходы федерального бюджета от его взимания. Соответственно, предлагаемые изменения позволят минимизировать издержки федерального бюджета и не применять к налогоплательщику карательных мер в отсутствие ущерба казне», – отмечено в документе.
При этом авторы поправок подчеркивают, что освобождение от ответственности не станет стимулировать плательщиков не представлять налоговые декларации, поскольку такое бездействие является основанием для применения к налогоплательщику иных мер, включая блокировку его счетов в банках. Разработчики поясняют: предлагаемая мера позволит освобождать от ответственности только налогоплательщиков, у которых в действительности отсутствует сумма налога к уплате, и обеспечить привлечение к ответственности налогоплательщиков, намеренно представляющих «нулевые» налоговые декларации исключительно для избежания негативных последствий, в том числе в виде блокировки счетов в банке, и исключения возможности последующего назначения штрафа исходя из реального размера их налоговых обязательств на основании уточненной налоговой декларации.
Также законопроектом предлагается не привлекать граждан к ответственности за непредставление налоговой декларации по доходам от продажи или дарения недвижимого имущества. По мнению инициаторов поправок, данная мера позволит исключить избыточное карательное воздействие на граждан без нарушения интересов бюджета, поскольку в силу п. 12 ст. 88 НК в указанном случае налог может быть исчислен налоговым органом самостоятельно по результатам «бездекларационной» камеральной налоговой проверки, проводимой налоговым органом на основе сведений, полученных от регистрирующих органов.
Помимо этого, законопроект предусматривает упрощенную процедуру привлечения индивидуальных предпринимателей и организаций к ответственности за нарушение сроков представления «ненулевых» налоговых деклараций в том случае, когда не имеется признаков иных нарушений законодательства о налогах и сборах. В этом случае размер штрафа предлагается определять на основании добровольно задекларированной плательщиком суммы налога. При этом для обеспечения учета смягчающих или исключающих ответственность обстоятельств при вынесении решения в упрощенном порядке прямо предусматривается право налогоплательщика представить сведения об их наличии вместе с налоговой декларацией, поданной с нарушением установленных сроков.
Согласно законопроекту в рамках такой процедуры по результатам камеральной налоговой проверки декларации налоговый орган с учетом смягчающих и иных имеющих значение для дела обстоятельств рассматривает материалы налоговой проверки без участия налогоплательщика и выносит решение о привлечении или об отказе в привлечении к ответственности. При этом в случае подачи налогоплательщиком до вынесения такого решения уточненной декларации, свидетельствующей о возможной некорректности ранее задекларированной суммы налога, оно выносится только по итогам полноценной камеральной проверки уточненной декларации. Решение, вынесенное в упрощенном порядке, можно будет обжаловать, в том числе путем подачи жалобы, рассматриваемой в упрощенном порядке в семидневный срок, до вынесения решения по которой исключается возможность взыскания налоговой санкции с налогоплательщика.
Как полагают авторы законопроекта, его реализация будет способствовать улучшению положения налогоплательщиков, оптимизации процедур взаимодействия между налоговым органом и налогоплательщиками, а также снижению издержек как налогоплательщиков, так и федерального бюджета.
Законопроектом № 1215262-8 предлагается признать утратившей силу ст. 15.5 КоАП, предусматривающую ответственность за нарушение сроков представления налоговой декларации или расчета по страховым взносам для должностных лиц.
В пояснительной записке подчеркивается: учитывая незначительность размера штрафа за совершение должностными лицами указанного правонарушения – от 300 до 500 руб. – и возможность назначения административного наказания в виде предупреждения, а также допустимость их полного освобождения от ответственности в связи с малозначительностью правонарушения, расходы федерального и регионального бюджетов на составление налоговыми органами протоколов и их направление мировым судьям для рассмотрения дела существенно превышают доходы бюджета от взимания таких штрафов.
Комментируя законопроекты, партнер юридической фирмы «Кирьяк и партнеры» Вера Кирьяк отметила, что инициативы полностью вписываются в общую концепцию реформы, перенося акцент с наказания ради наказания на профилактику нарушений. Эксперт указала на очевидную экономическую нецелесообразность процедуры взыскания минимального штрафа за непредставление «нулевой» налоговой декларации, поскольку затраты бюджета на администрирование процесса существенно превышают сами поступления. Вера Кирьяк подчеркнула, что освобождение от ответственности при отсутствии ущерба казне является восстановлением баланса частных и публичных интересов. При этом, добавила она, сохраняются иные, более эффективные рычаги воздействия на недобросовестных лиц, в частности блокировка счетов, что исключает риск массового игнорирования обязанности по сдаче отчетности.
По мнению Веры Кирьяк, логичным является параллельное внесение в КоАП изменений, отменяющих административную ответственность для должностных лиц по ст. 15.5, так как незначительный размер штрафа и высокая вероятность освобождения от него по малозначительности не обеспечивают достижения целей административного наказания и профилактики административных правонарушений. По ее мнению, исключение данной нормы снизит избыточное карательное давление на бизнес и сократит нагрузку на судебную систему. «В целом предложенные меры можно оценить как переход к более рациональному и современному налоговому администрированию», – считает эксперт.
Юрист, генеральный директор ООО «Савицкая и партнеры» Анжелика Савицкая положительно оценила предлагаемые изменения с точки зрения как экономической целесообразности, так и соответствия принципу соразмерности юридической ответственности. Она пояснила, что законопроекты устраняют явный дисбаланс между размером штрафа и реальными издержками на его администрирование: «Действующие штрафы в размере 1 тыс. руб. за “нулевую” декларацию и 300–500 руб. для должностного лица по ст. 15.5 КоАП не выполняют ни превентивной, ни компенсационной функций. Отказ от таких санкций – это рациональная оптимизация правоприменительной деятельности».
Анжелика Савицкая указала, что новеллы сохраняют основной карательный механизм – блокировку банковских счетов. Налогоплательщик не освобождается от негативных последствий за непредставление декларации, меняется лишь инструмент воздействия – с неэффективного штрафа на более действенный обеспечительный институт, что свидетельствует о сохранении публичного интереса в своевременной подаче отчетности. Эксперт также подчеркнула, что признание утратившей силу ст. 15.5 КоАП устраняет избыточную ответственность должностных лиц при сохранении возможности взыскания убытков с виновного руководителя в порядке регресса.
«Необходимость изменений обусловлена прежде всего правоприменительной практикой. Как следует из пояснительной записки, около 55% всех решений о привлечении к ответственности по п. 1 ст. 119 НК приходится на “нулевые” декларации, при этом расходы на взыскание штрафа существенно превышают доходы. Правовая система не должна тратить ресурсы на заведомо убыточные процедуры. Следовательно, изменения являются не просто желательными, а необходимыми с точки зрения эффективности публичного управления», – прокомментировала Анжелика Савицкая.
Она считает, что важность изменений состоит в трех аспектах. Во-первых, для налогоплательщиков – исключается формальное наказание при отсутствии материального вреда бюджету, что повышает предсказуемость налогового контроля. Во-вторых, для налоговых органов – снижается документооборот и освобождаются ресурсы для проверок, действительно влияющих на поступление налогов. В-третьих, для судебной системы – уменьшается поток дел о малозначительных правонарушениях, что позволяет мировым судьям сосредоточиться на более значимых категориях споров.
При этом, как подчеркнула эксперт, поправки не снижают общий уровень дисциплины налогоплательщиков, поскольку блокировка счетов остается действенным рычагом принуждения. Сохраняется и ответственность за искажение налоговой базы в «ненулевых» декларациях (штраф 20–40% от неуплаченной суммы по ст. 122 НК, а при умысле – 40% по п. 3 ст. 122 НК). Таким образом, резюмировала Анжелика Савицкая, реформа точечная, но крайне важная для очистки правового поля от заведомо неработающих норм.
Управляющий партнер юридической фирмы «Юниконсул» Андрей Швецов отметил, что поправки заслуживают положительной оценки, особенно на фоне уже возросшей налоговой нагрузки на бизнес. «Например, с этого года нужно уплачивать взносы с зарплаты директоров из расчета МРОТ, даже если фактическую деятельность компания не ведет. В данном случае внесение изменений позволит сохранить бюджетные средства, затрачиваемые на администрирование таких нарушений», – отметил эксперт.
