6 октября Конституционный Суд опубликовал Постановление № 41-П/2022, в котором разъяснил вопросы миграционного законодательства, являющиеся основанием для административного выдворения иностранного гражданина за пределы России.
Выдворение за пределы страны
24 сентября 2019 г. Славянский городской суд Краснодарского края привлек Милана Джурджевича к административной ответственности по ч. 1.1 ст. 18.8 КоАП в связи с превышением законного срока пребывания в России в 90 суток суммарно в течение 180 дней. Суд оштрафовал его на 2 тыс. руб. При этом судья с учетом данных о личности заявителя, его семейного положения (брак от 4 сентября 2019 г. с гражданкой России) пришел к выводу, что назначение наказания в виде административного выдворения за пределы РФ, являющегося обязательным по данному составу, нарушило бы его право на уважение личной и семейной жизни.
Милан Джурджевич направил в отдел оформления и выдачи приглашений и миграционного учета Управления по вопросам миграции ГУ МВД по Краснодарскому краю ходатайство об оформлении приглашения на въезд в Россию. Сотрудники выявили, что ранее он допустил нарушение режима пребывания в России. С учетом этого 8 октября 2019 г. в отношении него уполномоченным должностным лицом ГУ МВД по Краснодарскому краю было вынесено решение о неразрешении въезда в Россию в течение трех лет.
Первомайский районный суд г. Краснодара отказал Милану Джурджевичу в удовлетворении требований о признании незаконным решения о неразрешении въезда и о выдаче разрешения на временное проживание в России. Апелляция согласилась с выводами первой инстанции, а кассация оставила решения в силе. Судья ВС отказал в передаче жалобы для рассмотрения Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда.
Разлука с семьей не соответствует Конституции
Милан Джурджевич обратился в Конституционный Суд. Он указал, что подп. 12 ч. 1 ст. 27 Закона о порядке выезда из России и въезда позволяет дважды привлекать к ответственности за одно и то же деяние – в порядке, предусмотренном КоАП, и на основании положений указанного закона не допускает учета всех обстоятельств по делу (как это было сделано судом, признавшим его виновным в совершении административного правонарушения, влекущего обязательное административное выдворение за пределы России, но не назначившим административное наказание), а также нарушает право на неприкосновенность частной жизни, разлучая его с семьей, и тем самым не соответствует ст. 23 и 50 Конституции.
Изучив материалы дела, КС указал, что предметом его рассмотрения является подп. 12 ч. 1 ст. 27 Закона о порядке выезда из России и въезда в той мере, в какой на его основании уполномоченным органом разрешается вопрос о неразрешении въезда в Россию в связи с нарушением срока пребывания иностранцу, в отношении которого суд в связи с тем же нарушением вынес постановление по делу об административном правонарушении, однако счел невозможным назначение наказания в виде административного выдворения за пределы РФ, являющегося обязательным за данное правонарушение, в связи с его семейным положением.
КС отметил, что запрет на въезд, связанный с нарушением сроков пребывания, является административной мерой принуждения, не тождественной привлечению лица к ответственности за совершение правонарушения в сфере миграционного законодательства, в том числе предусмотренного ч. 1.1 ст. 18.8 КоАП, и не обусловленной применением или неприменением санкции в виде административного выдворения за пределы России. В то же время в случаях вынесения в отношении иностранца решения об административном выдворении в качестве наказания за правонарушение такое выдворение признается самостоятельным основанием для принятия решения о неразрешении въезда в течение пяти лет со дня административного выдворения.
Сославшись на Определение от 20 мая 2021 г. № 884-О, КС отметил, что данная мера направлена на предупреждение новых правонарушений со стороны иностранного гражданина (лица без гражданства), находящегося за пределами территории России, и в силу этого не может быть увязана с производством в порядке, предусмотренном КоАП, в том числе с необходимостью привлечения лица, допустившего нарушение, к ответственности по ст. 18.8 КоАП.
Приказом МВД от 8 мая 2019 г. № 303 был утвержден Порядок рассмотрения материалов, содержащих обстоятельства, являющиеся основанием для принятия (отмены) решения о неразрешении въезда в Россию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства. Пунктом 3.1 Порядка предусмотрено, что при подготовке материалов для принятия решения о неразрешении въезда учитывается наличие у иностранного гражданина или лица без гражданства членов семьи, являющихся гражданами России. Порядок предусматривает отмену решения о неразрешении въезда при изменении обстоятельств, послуживших основанием для его принятия.
КС заметил, что для принятия решения о неразрешении въезда в Россию уполномоченный орган должен установить и оценить в том числе семейное положение иностранного гражданина и последствия принятого решения для его семейной жизни. Когда же решению указанного вопроса предшествовало принятие решения суда о неназначении наказания в виде административного выдворения, являющегося обязательным по данному составу правонарушения, в связи с семейным положением иностранца, это тем более является основанием для особенно тщательной оценки такого обстоятельства. Решение уполномоченного органа во всяком случае может быть обжаловано в суд.
Конституционный Суд сослался на ряд своих судебных актов и отметил, что в каждом виде судопроизводства предмет исследования имеет свои особенности, исходя из которых определяется не только компетентный суд, но и специфика правил доказывания, включая порядок представления, исследования доказательств и основания освобождения от доказывания. Границы же законодательного усмотрения в установлении этих правил достаточно широки при соблюдении. Признание преюдициальности судебных решений также относится к законодательной дискреции, которая вместе с тем не исключает и других способов и средств обеспечения непротиворечивости судебных актов, притом что преюдициальность судебного решения имеет определенные пределы.
Тем не менее, как было указано Конституционным Судом в Постановлении от 12 мая 2021 г. № 17-П, суд в любом случае не может оставить без внимания и оценки обстоятельства, установленные вступившими в законную силу судебными актами, поскольку обстоятельства эти имеют значение и должны быть подтверждены в рамках того дела, которое разрешает суд. Это не только относится к фактам в виде событий и деяний, объективных обстоятельств или отношения к ним различных субъектов, подлежащим судебному установлению и исследованию, но и касается правовых квалификаций в итоговых оценках и выводах, которыми суды завершают рассмотрение дела и решающим образом констатируют или отрицают правовые состояния и отношения, признают долженствования и правопритязания существующими, а правонарушения – совершенными.
В силу приведенной правовой позиции Конституционного Суда при проверке судом решения о неразрешении въезда не могут быть оставлены без внимания выводы и оценки, которые сделал суд во вступившем в законную силу постановлении по делу об административном правонарушении об исследованных данных о личности заявителя, его семейном положении, а также о недопустимости назначения такого вида наказания, как административное выдворение (притом что за соответствующее правонарушение оно согласно ч. 1.1 ст. 18.8 КоАП должно назначаться обязательно) – суд должен проверить наличие оснований для их распространения на вывод о недопустимости наступления в отношении того же лица в связи с тем же нарушением миграционного законодательства правовых последствий в виде решения о неразрешении въезда в Россию. При этом суд должен учитывать наличие периода между постановлением по делу об административном правонарушении и решением уполномоченного органа о неразрешении въезда, во время которого установленные при его привлечении к административной ответственности обстоятельства могли измениться.
Поэтому суд при проверке законности и обоснованности решения о неразрешении въезда в Россию не может оценивать его только на основании формальных предписаний Закона о порядке выезда из России и въезда, предусматривающих полномочие госоргана на вынесение соответствующего решения и даже, по буквальному смыслу этой нормы, обязательность такового при наличии указанных в ч. 1 ст. 27 Закона оснований, а обязан разрешить вопрос о допустимости применения запрета на въезд с учетом негативных последствий этого запрета для обеспечения права на уважение семейной жизни иностранца, ранее установленных судом, указал КС.
Иной подход, допускающий переоценку установленных вступившим в законную силу судебным актом обстоятельств и преодоление сделанных судом выводов решением административного органа, нарушает право на судебную защиту и не согласуется с предписаниями статей Конституции, определяющих самостоятельность и независимость судебной власти, ее исключительную функцию по осуществлению правосудия, которое призвано защищать все другие конституционные права и свободы, включая право на уважение семейной жизни.
Таким образом, КС признал подп. 12 ч. 1 ст. 27 Закона о порядке выезда из России и въезда не противоречащим Конституции, поскольку он предполагает, что при наличии вступившего в законную силу постановления суда по делу об административном правонарушении, в котором сделан вывод о невозможности применения к иностранцу административного выдворения в связи с обстоятельствами его семейной жизни, притом что назначение такого наказания является обязательным в силу КоАП, при обжаловании решения уполномоченного органа о неразрешении въезда в Россию, вынесенного в отношении того же иностранца в связи с тем же нарушением миграционного законодательства, суд должен оценить возможность применения запрета на въезд с учетом негативных последствий этого запрета для обеспечения права на уважение семейной жизни иностранного гражданина, ранее установленных судом, вне зависимости от формального соответствия решения уполномоченного органа требованиям закона. Суд также постановил пересмотреть дело заявителя.
Суд сможет оценить негативные последствия запрета на въезд
В комментарии «АГ» адвокат КА г. Москвы «Минушкина и партнеры» Анна Минушкина предположила, что теперь суды будут с большей решимостью учитывать установленные судами, рассматривающими дела о привлечении к ответственности, нарушения права на личную и семейную жизнь иностранного гражданина. «Скорее, это будет для них обязательным. Соответственно, если суд, рассматривающий дело по КоАП, установил нарушение права иностранного гражданина на личную и семейную жизнь, суд, рассматривающий спор об оспаривании решения о неразрешении въезда в РФ, должен просто согласиться с уже установленным нарушением права», – отметила она. По мнению адвоката, это безусловный плюс, поскольку на практике суды, рассматривающие дела по КоАП, более лояльны к иностранным гражданам, чем судьи, рассматривающие дела об оспаривании решения о неразрешении въезда.
Анна Минушкина рассказала, что, как правило, государственные органы (особенно органы миграции) при принятии решений не проверяют семейное положение иностранца. Согласно действующему порядку имеется процедура пересмотра данных решений самим же органом при выявлении новых обстоятельств, однако применение данной процедуры – редкость. Она предположила, что постановление КС поспособствует тому, что государственные органы будут тщательнее рассматривать в досудебном порядке заявления граждан об отмене ранее принятых решений о неразрешении въезда в связи с наличием семьи.
Адвокат АП Московской области Даханаго Нагоева посчитала, что основная идея, высказанная Конституционным Судом, заключается в том, что оспариваемое заявителем законоположение соответствует Конституции, поскольку само по себе решение о запрете на въезд иностранного гражданина на территорию РФ в связи с нарушением им миграционного законодательства, принятое уполномоченным органом, не исключает необходимости суда оценить возможность запрета с учетом негативных последствий этого запрета для обеспечения права на уважение семейной жизни иностранного гражданина, ранее установленных судом, вне зависимости от формального соответствия решения уполномоченного органа требованиям закона.
