29 мая Верховный Суд вынес Определение № 302-ЭС24-22408 по делу № А78-4738/2023, в котором разобрался, какие условия должны быть соблюдены при строительстве АЗС на федеральной трассе.
Строительство примыкания АЗС к федеральной трассе должно быть согласовано
5 марта 2021 г. ПАО «Нефтемаркет» было выдано разрешение на строительство объекта капитального строительства «Автозаправочная станция № 12» сроком до 5 марта 2024 г.
13 декабря 2022 г. общество обратилось в Управление федеральных автомобильных дорог на территории Забайкальского края Федерального дорожного агентства с заявлением о согласовании строительства примыкания от АЗС к автомобильной дороге общего пользования федерального значения А350. 11 января 2023 г. управление отказало в согласовании строительства примыкания со ссылкой на несоблюдение п. 4.5.3 ГОСТа Р 58653-2019 «Национальный стандарт Российской Федерации. Дороги автомобильные общего пользования. Пересечения и примыкания. Технические требования».
20 января 2023 г. общество повторно просило рассмотреть заявление о согласовании строительства. 24 марта управление вновь отказало также со ссылкой на нарушение п. 4.5.3 ГОСТа Р 58653-2019, поскольку не соблюдено минимальное расстояние от примыкания к объекту дорожного и придорожного сервиса до ближайшего примыкания другой автомобильной дороги или иного объекта дорожного и придорожного сервиса – 600 м на автомобильных дорогах II категории.
Тогда общество «Нефтемаркет» обратилось в суд с иском к управлению о признании отказа от 24 марта 2023 г. в согласовании проекта технических требований и условий проектирования, строительства и эксплуатации примыкания от планируемой к строительству АЗС к автомобильной дороге общего пользования федерального значения незаконным, а также об обязании согласовать указанный проект технических требований и условий.
Суды удовлетворили иск, посчитав, что отказ управления не соответствует положениям Закона об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в РФ, а также нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Они указали, что в силу ГОСТа Р 58653-2019 предназначен для использования при подготовке проектной документации строительства новых и реконструкции существующих автомобильных дорог общего пользования, расположенных вне пределов населенного пункта. В рассматриваемом же случае земельный участок, на котором расположена дорога общего пользования федерального значения, находится в пределах границ населенного пункта – городское поселение «Атамановское».
Кроме того, суды применили п. 8.21 СП 42.13330.2016 «Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*», согласно которому автомобильные дороги общего пользования категории I–V следует проектировать в обход населенных пунктов. В случае невозможности прокладки существующих и проектируемых дорог общего пользования категории I–V за пределами населенных пунктов необходимо обеспечить беспрепятственное функционирование улично-дорожной сети и связность территории населенного пункта.
При этом суды отклонили ссылки на иные стандарты (ГОСТ 33062-2014 «Межгосударственный стандарт. Дороги автомобильные общего пользования. Требования к размещению объектов дорожного и придорожного сервиса», СП 34.13330.2021 «Свод правил. Автомобильные дороги. СНиП 2.05.02-85*»), подлежащие применению к спорным правоотношениям в целях обеспечения безопасности дорожного движения.
ВС вернул дело в первую инстанцию
Управление федеральных автомобильных дорог на территории Забайкальского края Росавтодора обратилось с кассационной жалобой в Верховный Суд. Изучив материалы дела, Судебная коллегия по экономическим спорам ВС отметила, что Приказом Минтранса России от 9 июля 2018 г. № 261 были утверждены Порядок выдачи согласия в письменной форме владельцем автомобильной дороги федерального значения в целях строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта являющихся сооружениями пересечения автомобильной дороги федерального значения с другими дорогами и примыкания автодороги федерального значения к другой автомобильной дороге, а также перечень документов, необходимых для выдачи такого согласия.
Экономколлегия заметила: в представленном обществом проекте технических требований и условий указано, что примыкание к автодороге выполняется в соответствии с требованиями СП 34.13330.2021, согласно п. 6.3 которого обустройство пересечений и примыканий следует выполнять, в частности, в соответствии с ГОСТ Р 58653-2019, на который сослалось управление в оспариваемом отказе. Согласно п. 4.5.3 этого ГОСТа на главной автодороге расстояние от подъезда, съезда, примыкания к объекту дорожного и придорожного сервиса до ближайшего примыкания другой дороги или иного объекта дорожного и придорожного сервиса должно составлять не менее 600 м на автомобильных дорогах II категории. Применение этого ГОСТа является обязательным на территории России в целях обеспечения безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах общего пользования в силу прямого указания распоряжения Правительства РФ от 4 ноября 2017 г. № 2438-р. Данным распоряжением утвержден Перечень документов по стандартизации, обязательное применение которых обеспечивает безопасность дорожного движения при его организации на территории России, в который в числе прочих включен и ГОСТ Р 58653-2019. При этом требования о нормировании минимальных расстояний между пересечениями и примыканиями применяются к спорной дороге, которая включена в Перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 17 ноября 2010 г. № 928, и на всем своем протяжении не меняет своего статуса независимо от прохождения через населенный пункт.
Данный подход согласуется с положениями п. 15 Порядка № 261, в силу которых в целях принятия решения о выдаче согласия владелец автомобильной дороги федерального значения обязан учитывать расстояния между пересечениями или примыканиями применительно к соответствующей категории автомобильной дороги. Таким образом, указал Верховный Суд, суды ошибочно поддержали доводы общества, настаивающего на том, что данная дорога находится в границах населенного пункта, а требование п. 4.5.3 ГОСТа Р 58653-2019 к минимальной частоте примыканий в 600 м для дорог II категории применяется только к автомобильным дорогам, расположенным вне пределов населенного пункта. При этом суды неправомерно сослались на СП 42.13330.2016, который не регулирует функционирование примыканий к объектам дорожного сервиса, и необоснованно отклонили ссылку учреждения на СП 34.13330.2021, подлежащий применению к спорным правоотношениям в целях обеспечения безопасности дорожного движения, также содержащий ограничения при строительстве примыканий к автомобильным дорогам.
Как пояснила Экономколлегия, согласно п. 6.1 СП 34.13330.2021 примыкания автомобильных дорог и улиц населенных пунктов, проездов, съездов объектов дорожного и придорожного сервиса, съездов транспортных развязок к дорогам категории II рекомендуется предусматривать не чаще чем через 5 км. При отступлении от рекомендуемых значений расстояний между примыканиями проектные решения следует обосновывать расчетами обеспечения пропускной способности и безопасности движения, рассматривая возможность увеличения расстояний между примыканиями путем устройства дополнительных дорог, располагаемых вдоль основных проезжих частей дорог категорий I и II, проектирование которых необходимо вести с учетом перспективной интенсивности движения. Вместе с тем при определении частоты устройства примыканий к автомобильной дороге федерального значения, проходящей по территории населенного пункта, следует исходить в первую очередь из необходимости соблюдения требований безопасности дорожного движения, которое в каждом случае определяется исходя из факторов, характерных для конкретного участка автодороги.
ВС отметил: управление обращало внимание судов на то, что на участке дороги А250 в границах населенного пункта «пгт. Атамановка» км 16 + 512 – км 19 + 795 расположено 21 примыкание в улично-дорожную сеть, что в полной мере обеспечивает связность территории населенного пункта и транспортное обслуживание. Кроме того, из представленной обществом схемы размещения примыкания к дороге следует, что предполагалось строительство примыкания с переходно-скоростными полосами разгона и торможения протяженностью 330 м и 290 м соответственно. В случае строительства спорного примыкания его необходимо обустроить переходно-скоростной полосой длиной не менее 330 м на участке разгона и длиной не менее 320 м на участке торможения. При этом фактическое расстояние от места предполагаемого к строительству примыкания на участке торможения до автобусной остановки на участке км 17 + 257 – км 17 + 300 составит 237 м, в связи с чем устроить переходно-скоростную полосу на участке торможения не представится возможным.
ВС указал, что согласно п. 15 Порядка № 261 владелец автомобильной дороги федерального значения принимает решение об отказе в выдаче согласия в случае, если расстояние между пересечением или примыканием противоречит требованиям к расстоянию между пересечениями или примыканиями для соответствующей категории автомобильной дороги; планируемое место размещения пересечения или примыкания противоречит требованиям по безопасности дорожного движения. Таким образом, применение учреждением правил ГОСТа Р 58653-2019, СП 34.13330.2021 не противоречит законодательству, а также соответствует сложившейся судебной практике.
В связи с этим Верховный Суд отменил решения трех инстанций, а дело направил на новое рассмотрение.
Эксперты о выводах Верховного Суда
Руководитель экологической группы сибирского офиса «Пепеляев Групп» Юлия Юрченко отметила: отменяя судебные акты трех инстанций, ВС разъяснил, что при проектировании строительства, реконструкции объектов дорожного и придорожного сервиса автомобильных дорог общего пользования необходимо учитывать требования ГОСТ Р 58653-2019 и СП 34.13330.2021, а также содержание документов по планировке территории соответствующего населенного пункта.
Как отметил партнер юридической фирмы «БИЭЛ» Николай Сапожников, ВС еще раз подчеркнул, что при коллизии права частной собственности и нормативов безопасности приоритет отдается последним. Он напомнил, что КС Определением № 1439-О/2024 от 11 июня 2024 г. отказался рассматривать жалобу на положения Закона об автодорогах и о дорожной деятельности, допускающих с учетом сложившейся практики возможность установления придорожной полосы автомобильной дороги, распространяющейся на территорию населенного пункта в случае, когда такая дорога примыкает к нему, но проходит вне его границ. «Тогда КС отметил, что правовое регулирование, предусматривающее определенные ограничения в отношении целевого использования земельных участков, в том числе расположенных в границах населенных пунктов, направлено на обеспечение требований безопасности дорожного движения, сокращение числа дорожно-транспортных происшествий, представляющих повышенную угрозу для жизни и здоровья людей, соблюдение надлежащих условий эксплуатации автодорог и, как следствие, согласуется с объективной необходимостью достижения разумного баланса частных и публичных интересов», – указал эксперт.
Николай Сапожников полагает, что суды нижестоящих инстанций ошибочно исходили из того, что, если в силу ч. 1 ст. 26 Закона об автодорогах и о дорожной деятельности для автодорог, расположенных в границах населенных пунктов, не подлежат установления придорожные полосы, то и ГОСТы не подлежат применению. «ВС фактически указал, что в данном случае речь идет не о режиме эксплуатации участков, находящихся в придорожной полосе, а о необходимости применении нормативов безопасности обустройства и эксплуатации дорог, которые действуют в том числе в отношении дороги, проходящей в пределах населенного пункта и к которой заявитель хотел осуществить присоединение», – заключил он.
По мнению партнера, руководителя практики «Недвижимость. Земля. Строительство» юридической фирмы VEGAS LEX Игоря Чумаченко, определение ВС, по сути, восполняет имеющийся пробел в законодательстве и устраняет неопределенность в правоприменительной практике касательно строительства примыканий к федеральным дорогам общего пользования при прохождении их через населенные пункты.
«На сегодня сложилась следующая ситуация: с одной стороны, действуют нормы Закона об автодорогах и о дорожной деятельности, регулирующие, в том числе, строительство примыканий от объектов дорожного сервиса, включая АЗС, к дорогам федерального значения и принятые в соответствии с ними правила, включая ГОСТ Р 58653-2019 и СП 34.13330.2021, которые устанавливают ограничения в отношении минимальных расстояний для таких примыканий – не менее 600 м. С другой стороны, в Законе об автодорогах и о дорожной деятельности сделана прямая оговорка о том, что нормы этого закона применяются к автомобильным дорогам вне населенных пунктов. При этом градостроительное законодательство не содержит четких ограничений в отношении строительства таких примыканий непосредственно в населенных пунктах – СП 42.13330.2016 по планировке и застройке городских и сельских поселений, на который сослалось общество. Поэтому до недавнего времени в судебной практике по этому вопросу не было единообразия. Необходима была позиция ВС, которая устранила бы существующую неопределенность. И Верховный Суд в определении по данному делу выработал такую позицию, руководствуясь прежде всего принципами обеспечения безопасности дорожного движения, закрепленными, в частности, в Законе о БДД», – отметил он.
Игорь Чумаченко пояснил, что согласно позиции ВС, несмотря на то что дорога проходит через населенный пункт, она не меняет своего статуса, т.е. в таком случае должен применяться ГОСТ Р 58653-2019, на который ссылалось учреждение. При этом, при определении частоты устройства примыканий к автомобильной дороге федерального значения, проходящей по территории населенного пункта, следует исходить в первую очередь из необходимости соблюдения требований безопасности дорожного движения, которая в каждом случае определяется исходя из факторов, характерных для конкретного участка автомобильной дороги. «Однако, как может следовать из обжалуемых судебных актов, необходимые обосновывающие расчеты не были представлены обществом. Данное определение ВС станет ориентиром для судов при рассмотрении подобных дел. Однако не следует исключать, что при наличии обосновывающих расчетов и с учетом специфики обстоятельств конкретного дела и имеющейся градостроительной документации судебные акты нижестоящих судов по подобным делам могут быть и другими», – резюмировал эксперт.
