14 октября президент внес в Госдуму несколько законопроектов о приоритете Конституции (№ 1036233-7; № 1036226-7; № 1036249-7; № 1036240-7; № 1036254-7). «АГ» попросила экспертов объяснить, изменится ли что-то после реализации этих инициатив.
Напомним, что в соответствии с новой редакцией ст. 79 Основного закона решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров РФ в их истолковании, противоречащем Конституции, не подлежат исполнению в России. Законопроекты направлены на реализацию этой поправки в Семейном и Гражданском кодексах, АПК, ГПК, УПК и ряде иных нормативах актов, которые упоминают о международных договорах России.
В одних случаях, как, например, в поправках к Закону о торгово-промышленных палатах, используется формулировка из Конституции. В других то же правило звучит несколько иначе. Так, в АПК предложено указать, что не допускается применение правил международных договоров в их истолковании, противоречащем Конституции.
Во всех поправках дополнительно отмечается, что такое противоречие «может быть установлено в порядке, определенном федеральным конституционным законом». При этом законопроект № 1036254-7 предусматривает изменение ст. 34 Закона о международных договорах. Предполагается, что КС РФ сможет разрешать вопросы о возможности:
- исполнения решений межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров РФ в их истолковании, противоречащем Конституции России;
- исполнения решения иностранного или международного (межгосударственного) суда, иностранного или международного третейского суда, налагающего обязанности на Россию, если это решение противоречит основам публичного правопорядка нашего государства.
Аналогичное полномочие КС упомянуто в президентском законопроекте о масштабных поправках в Закон о Конституционном Суде (№ 1024643-7).
Юрист-международник Наталия Секретарева заметила, что среди предлагаемых поправок особенно выделяется поправка в Семейный кодекс: «Предлагается не применять правила международных договоров в их истолковании, противоречащем не только Конституции, но и основам правопорядка и нравственности. Страшно представить, кто и как будет решать, какие договоры нравственны, а какие нет».
Международные договоры все-таки придется исполнять
«В целом поправки воспроизводят новый конституционный текст, поэтому едва ли что-то добавляют к существующему с 1 июля порядку. Кроме того, российские суды и до 1 июля не особо стремились исполнять международные нормы, плохо было всегда», – отметил глава международной практики Международной правозащитной группы «Агора» Кирилл Коротеев.
Наталия Секретарева пояснила, что законодатель собирается наделить КС полномочиями принимать решение о «невозможности исполнения» актов межгосударственных органов в случае, если истолкование договора противоречит Конституции.
«Противоречие между истолкованием международного договора и конституционными положениями, исходя из текста новой редакции Конституции (п. “б” ч. 5.1 ст. 125), компетентен устанавливать только Конституционный Суд. На данный момент можно полагать, что решения иных органов и должностных лиц в этом серьезном вопросе неприемлемы и недопустимы», – убежден адвокат АП Архангельской области, к.ю.н. Владимир Цвиль.
Кирилл Коротеев, напротив, не уверен, что противоречие между истолкованием договора и Конституцией будет устанавливать именно Конституционный Суд на основании обновленного Закона о КС: «С уверенностью сказать этого нельзя, хотя законопроект, скорее, об этом. Статья 79 Конституции в новой редакции действует непосредственно, а значит, любой суд теоретически может признать какое-то толкование международного договора неконституционным. На самом деле, практика судов такова, что им не нужен КС. Если они встречают неудобный для государственных органов аргумент, основанный на международном праве, они просто никак его в решении не отражают». Не стоит забывать и о том, что ст. 15 и 17 Конституции остались незатронутыми, т.е. международное право по-прежнему имеет приоритет над федеральными законами, заметил эксперт.
Владимир Цвиль подчеркнул, что и ст. 79 Конституции, и конкретизирующие ее законопроекты позволяют признать неконституционным только истолкование международного договора, а не сам договор. Его конституционность КС вправе оценивать только до вступления в силу, напомнил эксперт. С ним солидарен и Кирилл Коротеев: «Статья 79 в новой редакции не позволяет признавать неконституционным ратифицированный международный договор. Нератифицированный можно было проверять на конституционность и раньше, с 1993 г.».
Наталия Секретарева также считает, что как в ст. 79 Конституции, так и в законопроекте о поправках в Закон о КС говорится лишь о проверке на соответствие Конституции решений межгосударственных органов. «При этом, конечно, именно прецедентная практика международных договорных органов и формирует содержание соответствующих договоров. Например, невозможно сказать, какие именно права защищаются той или иной статьей Европейской конвенции, не обращаясь к текстам решений ЕСПЧ», – считает эксперт.
Однако даже если «полномочие по неисполнению» остается централизованным в КС, ничего не меняется, подчеркнул Кирилл Коротеев: «Закрепление в Конституции этого полномочия не устраняет нарушение международного права. Как минимум с 1930-х гг., если не с более раннего времени, нормой обычного международного права считается запрет государствам ссылаться на национальное право, в том числе на Конституцию, для обоснования неисполнения международных договоров».
Какое толкование может стать неконституционным
По мнению Владимира Цвиля, ключевым критерием понимания и реализации соответствующего полномочия КС является момент появления официального истолкования: «Предполагается, что в момент заключения текст международного договора и придаваемый ему смысл соответствовали национальной Конституции, в ином случае договор не был бы заключен. Поэтому и в тексте Конституции РФ, и в предлагаемых законопроектах речь идет о том истолковании, которое появилось после заключения международного договора и смысл которого не был надлежащим образом имплементирован в национальную правовую систему». Однако, учитывая меняющиеся реалии, нельзя исключать и иного понимания формулы истолкования международных договоров, добавил эксперт.
Кирилл Коротеев напомнил, что толкование – уяснение смысла правовой нормы.
Эволюция Конституции началась гораздо раньше
Владимир Цвиль заметил, что и до принятия последних конституционных поправок КС указывал на возможность анализа решений межгосударственных органов на предмет их конституционности (постановления от 6 декабря 2013 г. № 27-П; от 14 июля 2015 г. № 21-П). По мнению адвоката, именно из-за этого в декабре 2015 г. в Законе о КС появилась ст. 104.1, посвященная данному полномочию.
Позднее, напомнил Владимир Цвиль, Суд использовал это полномочие в рамках двух конкретных дел: признал неисполнимыми постановления ЕСПЧ по делам ЮКОСа и «Анчугов и Гладков против России».
При этом, подчеркнул Владимир Цвиль, анализируемый механизм обеспечения «национального иммунитета» сложно оценивать в его «чистом» виде вне общей политико-правовой атмосферы и вне конкретного вопроса: «Исходя из объективных и меняющихся факторов могут быть и положительные и отрицательные последствия реализации этого механизма. Например, представляется правильной защита нашего правопорядка от идей нетрадиционного понимания семейных ценностей. С другой стороны, не хочется, чтобы посредством анализируемого конституционного механизма реализовывались субъективные политические цели».
Поэтому важен не сам по себе текст закона, а то, как он будет пониматься и применяться, убежден адвокат. «Иными словами актуален вопрос не о самом по себе механизме “национального иммунитета”, а о том, в каком политическом режиме жить этому механизму. В частности, важен вопрос о реальной независимости Конституционного Суда», – заключил Владимир Цвиль.
Зарубежная практика все-таки отличается от российской
Владимир Цвиль отметил, что в практике европейских государств (например, Германии и Австрии) бывали случаи применения национальными конституционными судами концепции ограниченной правовой силы постановлений ЕСПЧ, когда такие постановления противоречили фундаментальным конституционным ценностям. «Вместе с тем эти случаи носили исключительный характер», – подчеркнул адвокат.
Иностранные высшие суды порой отступают от правых позиций международных судов, признала Наталия Секретарева. Но эти ситуации, по ее словам, кардинально отличаются от российской: «Зарубежные суды руководствовались намного более высокой планкой, чем российский законодатель и КС, которые считают: достаточно того, что “неправильное” толкование противоречит даже не самой Конституции, а решениям Конституционного Суда».
Еще более суров к российской действительности Кирилл Коротеев: «Такое откровенное пренебрежение международным правом, закрепленное в Конституции, мы едва ли где найдем. Конечно, есть проблемы и в развитых демократиях – Соединенное Королевство не устает подливать масла в огонь, и в практике арабских государств, заявляющих оговорки к международным договорам о правах человека. Но даже Кыргызская Республика, изменяя в 2016 г. свою Конституцию неконституционным путем, просто исключила нормы о приоритете международного права, но не ввела, скажем, полномочия своей Конституционной палаты прямо отказываться от исполнения международных норм».
