24 мая Госдума в первом чтении приняла законопроект (№ 312862-8) о внесении изменений в Закон о гостайне и Закон о порядке выезда из РФ и въезда в нее. Поправки подготовлены в целях совершенствования правового регулирования отношений, связанных с доступом к гостайне, с ограничением права на выезд из РФ граждан, осведомленных о сведениях особой важности или совершенно секретных сведениях.
Содержание законопроекта
Законопроектом конкретизируется сфера действия Закона о гостайне, вводится понятие «режим секретности», уточняется понятие «допуск к государственной тайне», устанавливается процедура его оформления, а также определяются условия прекращения такого допуска, условия ограничения прав граждан, допущенных или ранее допускавшихся к гостайне. Так, согласно поправкам в ст. 24 данного закона должностное лицо или гражданин, допущенные или ранее допускавшиеся к гостайне, могут быть временно ограничены в своих правах. Ограничения могут касаться: права выезда из РФ в случаях и на сроки, предусмотренные федеральным законом; права на неприкосновенность частной жизни на период проведения проверочных мероприятий. Отдельную статью планируется посвятить обязанностям должностных лиц и граждан РФ, допущенных к гостайне, и их социальным гарантиям.
Проектом вносятся многочисленные изменения в ст. 21.1 закона, которая регулирует особый порядок оформления допуска к гостайне. В частности, допуск в таком порядке оформляется адвокатам (за исключением лиц, имеющих иное гражданство, лиц без гражданства или лиц, включенных список физических лиц, выполняющих функции иностранного агента), участвующим в судопроизводстве по делам, содержащим сведения, составляющие гостайну, – на период их участия в судопроизводстве.
Как отмечается в пояснительной записке, законопроектом устраняется неопределенность, связанная с порядком допуска к гостайне должностных лиц, включенных в утверждаемый Президентом РФ перечень должностей, при замещении которых лица считаются допущенными к гостайне. При этом устанавливается, что необходимость проведения полномочными органами в отношении них проверочных мероприятий определяется главой государства.
В соответствии с поправками Правительство РФ наделяется полномочиями на установление порядка оформления допуска должностных лиц и граждан РФ, в том числе имеющих иное гражданство, лиц без гражданства, иностранных граждан, к гостайне, их доступа к сведениям, составляющим гостайну, порядка обеспечения режима секретности в РФ, на издание актов по вопросам, связанным с выездом из РФ граждан, допущенных (ранее допускавшихся) к гостайне. Одновременно законопроектом расширяются полномочия Президента РФ в части установления порядка обеспечения режима секретности в Администрации президента.
Авторы поправок пояснили: анализ правоприменительной практики в сфере защиты гостайны показывает, что все чаще встречаются случаи допуска к гостайне лиц, замещающих руководящие должности в федеральных органах исполнительной власти и госкорпорациях, у которых органами безопасности выявлены основания для отказа в таком допуске. Данная тенденция оказывает негативное влияние на обеспечение сохранности сведений, составляющих гостайну, и способствует возникновению угроз безопасности РФ, учитывая высокий статус этих должностных лиц, объем и значимость сведений, к которым они имеют доступ, указано в пояснительной записке. Так, для объективного рассмотрения вопроса о допуске к гостайне заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти, госкорпораций «Росатом» и «Роскосмос» законопроектом предусмотрено наделение Межведомственной комиссии по защите гостайны полномочиями принимать решения о допуске указанных лиц к сведениям, составляющим гостайну. Данные изменения не коснутся федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных в области обеспечения безопасности, обороны, внешней разведки, государственной охраны.
Законопроект предполагает включение в перечень оснований для отказа должностному лицу и гражданину в допуске к гостайне такого основания, как наличие у него или у его близких родственников недвижимого имущества, счетов (вкладов) и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами РФ. Основанием для отказа будет являться и владение или пользование иностранными финансовыми инструментами, если это не связано с выполнением задач в интересах России. Данные изменения, как указали разработчики, направлены на повышение эффективности защиты гостайны и минимизации возможностей оказания давления на секретоносителей со стороны недружественных государств.
Также предлагается наделить ФСБ правом вынесения по результатам проведения проверочных мероприятий заключения о нецелесообразности доступа лица к сведениям, составляющим гостайну, в случае выявления в его действиях угроз безопасности РФ. Предполагается, что указанные заключения будут носить обязательный характер для руководителей органов государственной власти, предприятий, учреждений или организаций при решении вопроса о допуске (прекращении допуска) должностного лица или гражданина к гостайне.
Поправками устанавливается, что предприятия, учреждения или организации при проведении совместных и других работ и возникновении в связи с этим необходимости в использовании сведений, составляющих гостайну, могут заключать с госорганами, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями или организациями, являющимися заказчиками этих работ, договоры об использовании услуг их структурных подразделений по защите гостайны.
Проектом устанавливаются случаи, исключающие добровольный порядок оформления допуска к гостайне гражданам, призванным на военную службу или военные сборы. Как указано в пояснительной записке, это необходимо в интересах обеспечения необходимого уровня обороноспособности государства и связано с увеличивающимся с каждым годом количеством граждан, отказывающихся оформлять допуск к гостайне, необходимый им для исполнения обязанностей военной службы. Предусматривается, что порядок допуска должностных лиц и граждан к гостайне в периоды мобилизации, действия чрезвычайного или военного положения может быть изменен Президентом РФ.
Законопроект определяет условия передачи на хранение паспорта (паспортов) гражданина РФ при ограничении его в праве на выезд из РФ в случаях, предусмотренных российским законодательством. Поправки также предусматривают перечень обстоятельств гуманитарного характера (смерть близких родственников, необходимость экстренного лечения и т.п.), при возникновении которых граждане РФ, ограниченные в праве на выезд из РФ в связи с их осведомленностью в сведениях, составляющих гостайну, могут временно выехать за границу.
В пояснительной записке отмечается, что необходимость изменения законодательства по данной проблематике продиктована возникновением новых угроз безопасности России в условиях проведения Вооруженными силами РФ специальной военной операции, санкционного давления западных стран, участившимися в связи с этим случаями несанкционированных выездов за границу лиц, осведомленных в сведениях, составляющих гостайну. Разработка законопроекта также связана со значительной активизацией деятельности иностранных спецслужб, направленной на получение доступа к сведениям, составляющим гостайну. По мнению авторов, положения законопроекта позволяют соблюсти баланс между необходимостью обеспечения защиты государственной тайны и жизненно важными интересами граждан.
Адвокаты проанализировали предлагаемые поправки
Адвокат АП Санкт-Петербурга, доктор права НИУ Высшая школа экономики Вячеслав Плахотнюк отметил, что статистические данные, на которые ссылаются авторы в пояснительной записке, относятся к 2020 г., когда страна жила в совершенно других политических и экономических условиях. По мнению адвоката, является очевидным, что в существующей реальности органам исполнительной власти требуется больше полномочий, о чем, собственно, и говорит законопроект.
«Проектируемый трехмесячный срок рассмотрения Межведомственной комиссией по защите гостайны жалоб граждан на введенные в отношении них ограничения я считаю чрезмерным, поскольку восстановление в правах через столь продолжительное время может быть лишено практического смысла», – заметил Вячеслав Плахотнюк. Касательно допуска адвокатов к сведениям, составляющим гостайну, и вводимых в отношении них ограничений эксперт считает, что правильно было бы предусмотреть и социальные гарантии, как это предлагается проектируемой ст. 21.2 Закона о гостайне, например ввести повышающий коэффициент к выплате вознаграждения при работе по назначению.
Адвокат, председатель Комиссии по защите профессиональных прав адвокатов АП Челябинской области Рауль Хашимов отметил: в Постановлении № 8-П/1996 КС указал, что законодатель, определяя средства и способы защиты гостайны, должен использовать лишь те из них, которые в конкретной правоприменительной ситуации исключают возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина. Суд пояснил, что в рамках уголовного судопроизводства такими средствами могут, в частности, выступать проведение закрытого судебного заседания, предупреждение участников процесса о неразглашении гостайны, ставшей им известной в связи с производством по уголовному делу, и привлечение этих лиц к уголовной ответственности в случае ее разглашения.
«Переводя текст этого постановления на язык современного законодательства, можно сказать, что достаточная сохранность гостайны в уголовном судопроизводстве обеспечивается также нормами Закона об адвокатуре, которыми предусматривается обязанность адвоката хранить профессиональную тайну, не допускать проступков, не совместимых со статусом адвоката, соблюдать нормы профессиональной этики», – пояснил Рауль Хашимов.
Адвокат напомнил, что в соответствии с упомянутым постановлением КС законодатель вправе устанавливать и иные способы защиты гостайны в уголовном судопроизводстве, которые, однако, должны носить уголовно-процессуальный характер и быть соизмеримыми как со значимостью охраняемой тайны, так и с правовым статусом соответствующих участников уголовного процесса. «Полагаю, что предлагаемый в ст. 24 законопроекта механизм временного ограничения адвокатов в праве выезда из РФ на период участия в уголовных делах, в которых рассматриваются вопросы гостайны, видится излишним. С учетом развития современных технологий риск разглашения государственной тайны кем-либо выехавшим или не выехавшим за пределы России видится одинаковым», – поделился мнением Рауль Хашимов.
Управляющий партнер АБ FORTIS Вячеслав Земчихин подчеркнул, что любое государство обязано должным образом охранять гостайну. Как полагает адвокат, в период проведения СВО в вопросах правоприменения по обеспечению гостайны обнаружилась правовая неопределенность. В основном она касается возможности выезда из РФ граждан, осведомленных о сведениях особой важности или совершенно секретных сведениях. Вячеслав Земчихин считает очевидным, что в случае выезда за пределы РФ данные граждане становятся «легкой добычей» для иностранных спецслужб. «Этим и обусловлены предлагаемые изменения. Они назрели давно, а их принятие снимет правовую неопределенность и повысит качество нормативно-правовой базы. Не уверен, что все носители гостайны отнесутся с пониманием к данным нововведениям, но это не снимает важности вопроса. В конце концов любое лицо, принимая решение работать в сфере с допуском к гостайне, должно осознавать повышенную ответственность и связанные с ней ограничения», – поделился мнением адвокат.
Вице-президент ФПА РФ Сергей Зубков полагает, что предложенные поправки фактически устанавливают запрет участия в делах, содержащих сведения, составляющие гостайну, для адвокатов, имеющих иное гражданство, не имеющих его вообще, а также включенных в список физических лиц, выполняющих функции иностранного агента. «Законодательные предложения не только противоречат нормам закона и судебной практике, но и ограничивают гарантированное ст. 48 Конституции РФ право каждого на получение квалифицированной юридической помощи, поскольку неотъемлемой составляющей этого права является право свободного выбора адвоката в качестве защитника или представителя», – прокомментировал он.
Сергей Зубков отметил, что предложение ограничить свободу перемещения адвокатов не подтверждено какими-либо эмпирическими или аналитическими данными, в том числе данными судебной статистики, которые доказывали бы наличие злоупотреблений со стороны адвокатов при работе со сведениями, составляющими гостайну, например ненадлежащее исполнение адвокатами специальных обязанностей, возложенных на них в соответствии с ч. 5 ст. 49 УПК. Также отсутствуют данные, подтверждающие недостаточность действующих мер по защите гостайны, таких как отобрание подписки о неразглашении, обязательное ведение специальных тетрадей, запрет копирования, закрытые судебные заседания и пр.
«Кроме того, российские адвокаты ведут большую работу по защите прав соотечественников, проживающих за пределами России. Очевидно, что большинство из них находятся в исключительно трудной жизненной ситуации, требующей безотлагательного оказания им квалифицированной юридической помощи. Помимо этого российские адвокаты оказывают правовую помощь доверителям по многим межюрисдикционным спорам. Поэтому ограничения на выезд адвокатов за пределы РФ прежде всего причинят вред их доверителям. Российская же адвокатура окажется в неравном положении по сравнению с иностранными коллегами», – считает Сергей Зубков.
В заключение он отметил, что более подробно об этом высказался Совет АП г. Москвы, утвердив 30 марта позицию по рассматриваемому законопроекту.
Советник Федеральной палаты адвокатов РФ Борис Золотухин отметил, что Закон о гостайне принят 30 лет назад, когда были другие реалии: «Тогда все ветви российской власти смотрели на окружающий мир в “розовых очках”, считали всех друзьями. Прошедшие годы и особенно два последних показали, что это далеко не так и государству нужно защищаться, в том числе и области гостайны».
Борис Золотухин указал, что поправками предлагается запретить допуск к секретным сведениям адвокатов, получивших статус иностранных агентов и имеющих гражданство другого государства. Предусматривается возможность ограничения адвокатам, получившим допуск к гостайне, выезда за рубеж. «Не вижу в этом особых угроз ни для корпорации, ни для наших подзащитных. Так, адвокатов со статусом иностранного агента у нас нет еще и десятка, с двойным гражданством больше, но не настолько, чтобы полагать, что обвиняемые по данной категории дел останутся без защиты. Коллегам нужно думать больше об адвокатской, а не о политической деятельности, влекущей за собой получение того статуса, который влечет за собой ограничение возможностей. Что же касается довода о том, что эти изменения нарушают право на защиту с помощью выбранного адвоката, то Генри Резник давно доказал, что это право небезгранично», – полагает Борис Золотухин.
