28 ноября Верховный Суд вынес Определение № 305-ЭС22-14922 по делу № А40-165107/2021, в котором рассмотрел вопрос эффективности и экономности расходования бюджетных средств, полученных от заказчика в рамках государственного контракта.
Завышение субподрядчиком стоимости работ
18 декабря 2017 г. ФГУП «Ремонтно-строительное управление» заключило с ООО «Строительная компания “Сегмента”» договор субподряда с целью исполнения обязательств подрядчика по государственному контракту, заключенному с Управлением делами Президента РФ. Субподрядчик должен был выполнить строительство комплекса зданий в составе административных зданий Верховного Суда РФ и Судебного департамента при ВС РФ, инженерно-технического блока, жилого комплекса на 600 квартир с паркингом для судей.
В соответствии с договором субподрядчик обязался в установленный срок выполнить работы в объеме утвержденной проектно-сметной документации, прошедшей государственную экспертизу в установленном законом порядке. Цена договора составила 35 млрд руб. с учетом НДС и была определена на основании проектно-сметной документации, получившей положительное заключение госэкспертизы с учетом тендерного снижения, определяемого по результатам закрытого конкурса, проводимого в соответствии с Законом о закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц. Согласно договору его цена является предельной и может изменяться в ходе его исполнения только в сторону уменьшения. Подрядчик на основании актов о приемке выполненных работ и справок о стоимости выполненных работ и затрат произвел оплату на общую сумму 1,4 млрд руб.
В дальнейшем Главным контрольным управлением Управления делами Президента РФ была проведена проверка соответствия выполненных работ проектной документации, строительным нормам и правилам; применяемых материалов, изделий и конструкций – государственным стандартам, техническим условиям; правильности применения расценок, повышающих и понижающих коэффициентов строительно-монтажных работ по договору. По результатам проверки было зафиксировано завышение стоимости работ. Общая сумма завышения с учетом корректировки актов выполненных работ, принятых субподрячиком к уменьшению, составила (по расчетам подрядчика) 9,8 млн руб. с учетом НДС.
Суды отказали в возврате излишне уплаченных денег
24 марта 2021 г. подрядчик направил в адрес «Строительной компании “Сегмента”» претензию с требованием о возврате излишне уплаченных денежных средств по некоторым работам, однако претензия была оставлена без ответа. В июне того же года подрядчик вновь направил аналогичную претензию с приложением актов о корректировке выполненных работ, общество сообщило об отказе в удовлетворении претензии. Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения ФГУП «Ремонтно-строительное управление» в суд с иском к строительной компании.
Решением суда в удовлетворении исковых требований было отказано. С таким решением согласились апелляция и кассация. Суды указали на то, что заказчик, обнаруживший после приемки работы отступления в ней от договора подряда или иные недостатки, которые не могли быть установлены при обычном способе приемки (скрытые недостатки), в том числе такие, которые были умышленно скрыты подрядчиком, обязан известить об этом подрядчика в разумный срок при их обнаружении.
Истцом, как указали суды, не представлены доказательства введения его в заблуждение, а также доказательства, подтверждающие скрытый характер недостатков; работы были приняты и оплачены заявителем без замечаний. По мнению судов, результаты проверки, проведенной государственным заказчиком, не могут являться основанием для вывода о наличии на стороне ответчика неосновательного обогащения.
ВС указал на ошибки нижестоящих инстанций
«Ремонтно-строительное управление» обратилось с кассационной жалобой в Верховный Суд РФ. Рассмотрев дело, ВС напомнил, что принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности). Указанный принцип получил особое развитие в законодательстве, связанном с обеспечением государственных и муниципальных нужд, а также с контрактной системой в сфере закупок, уточнил Суд.
Как разъяснила Экономколлегия, в данном случае денежные средства, полученные подрядчиком и использованные им для оплаты выполненных субподрядчиком работ, являются бюджетными средствами и были получены от заказчика в рамках государственного контракта, следовательно, при расходовании таких средств необходимо соблюдение указанного принципа эффективного использования бюджетных средств с целью защиты публичных интересов.
ВС обратил внимание, что иск по настоящему делу направлен на устранение нарушения принципа эффективного использования бюджетных средств с целью защиты публичных интересов и судебную оценку фактов, содержащихся в акте контроля, в целях установления в рамках состязательного судебного разбирательства баланса интересов сторон спорных правоотношений. При этом Суд подчеркнул, что в основе спора лежат не разногласия сторон по согласованной твердой цене контракта, а вопрос неосновательного обогащения субподрядчика за счет завышения стоимости ряд работ. Именно этот вопрос подлежал судебному разрешению в рамках настоящего спора на основании оценки всех представленных сторонами доказательств, в том числе акта контроля, пояснил он.
ВС указал, что суды не рассмотрели доводы заявителя в судебном разбирательстве в условиях состязательности, что привело к оставлению данного сегмента отношений (бюджетных и контрольно-ревизионных) без судебного контроля: факты, установленные Главным контрольным управлением делами Президента РФ по использованию бюджетных средств в реализации соответствующего государственного заказа, остались без судебной оценки. Это фактически нивелирует контрольную деятельность в сфере бюджетных правоотношений и правоотношений в области государственных заказов, и такой подход приводит к бессмысленности деятельности по контролю расходов бюджетных средств в условиях государственного заказа.
Верховный Суд добавил, что факты, установленные в рамках контроля и влияющие на отношения сторон по исполнению государственного контракта, подлежат судебной оценке на основе необходимых процессуальных средств, предусмотренных законодательством, в том числе при необходимости может быть назначена судебная экспертиза. «При этом, поскольку финансовый (бюджетный) контроль направлен на реализацию публично значимых целей бюджетного законодательства и законодательства о государственных закупках, а именно на защиту общего публичного интереса в экономичном и эффективном расходовании бюджетных средств при государственных закупках, действия сторон частноправового характера (подписание соответствующих актов приемки, соглашений и т.п.) сами по себе не могут нивелировать публично значимые цели», – поясняется в определении.
Установление такого баланса в конкретном случае – задача суда, который его не устанавливал, не анализировал соответствующие доказательства, априори отдав приоритет частным интересам, посчитала Судебная коллегия. При рассмотрении дела суды указали на приемку заявителем работ и наличие подписанных им соответствующих актов в качестве одного из обстоятельств, послуживших основанием для отказа в удовлетворении иска. Однако, как подчеркнул ВС, нормы не только бюджетного законодательства и законодательства о госзакупках, но и гражданского законодательства, а также судебная практика ориентируют суды на установление в подобных случаях баланса частных и публичных интересов.
Со ссылкой на п. 12 Информационного письма Президиума ВАС от 24 января 2000 г. № 51 Суд разъяснил, что наличие акта приемки работ, подписанного заказчиком, не лишает заказчика права представить суду возражения по объему и стоимости работ. Данное разъяснение в совокупности с рядом норм ГК РФ, в частности ст. 753–756, направлено на защиту заказчика от недобросовестных действий подрядчика и не препятствует ему заявить в суде возражения по качеству, объему и стоимости работ, что и было осуществлено заявителем в рамках настоящего дела.
ВС пришел к выводу, что требование по настоящему делу преследовало законную цель – возврат незаконно или неэкономно (несоразмерно) растраченных средств федерального бюджета. Основания предполагать данные обстоятельства были весомыми, поскольку базировались на фактах, установленных в ходе контроля компетентным лицом.
В определении отмечается, что в результате вопрос о том, имела ли место необоснованная растрата бюджетных средств, так и не получил окончательного судебного ответа, равно как и вопрос о необходимости возврата несоразмерно израсходованных средств либо о признании таких расходов соразмерными и о сохранении средств за субподрядчиком, добросовестно и в соответствии с требованиями закона исполнившим обязательства. ВС обратил внимание, что данная правовая позиция ранее уже была им сформулирована в определениях от 7 сентября 2021 г. № 305-ЭС21-5987; от 22 декабря 2021 г. № 305-ЭС21-7750; от 17 января 2022 г. № 302-ЭС21-17055, однако не учитывалась судами при рассмотрении дела.
Таким образом, Верховный Суд отменил оспариваемые судебные акты как принятые с существенными нарушениями норм процессуального и материального права, направив дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
Эксперты проанализировали выводы ВС
Партнер юридической компании You&Partners Евгения Зусман считает, что определение ВС РФ посвящено актуальной проблеме эффективности и экономности расходования бюджетных средств и более глобально – обеспечению баланса частного и публичного интересов в правоотношениях в сфере государственных закупок. «Обвиняя нижестоящие суды в том, что они отдали приоритет частноправовым интересам, ВС РФ отдает приоритет публично-правовому интересу. По сути, обязанность по экономному и эффективному использованию бюджетных средств фактически перекладывается на самого крайнего участника бюджетного процесса – исполнителя государственного контракта», – отметила она.
Евгения Зусман согласна с позицией Суда в части необходимости оценки соблюдения принципа эффективного использования бюджетных средств с целью защиты публичных интересов в возникшем споре. Она подчеркнула, что ст. 34 БК РФ, регулирующая принцип эффективности использования бюджетных средств, устанавливает важный критерий принципа эффективности использования бюджетных средств – эффективность должна обеспечиваться в рамках полномочий участника бюджетного процесса. Как указала эксперт, исходя из анализа ст. 162 БК РФ, получатель бюджетных средств должен обеспечивать результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований. Эксперт отметила: данная норма не устанавливает полномочия получателя бюджетных средств на обеспечение экономности, т.е. достижение заданного результата с использованием наименьшего объема средств.
Евгения Зусман обратила внимание, что в данном споре судами оценивался именно критерий экономности использования бюджетных средств, а не результативности, который также является одним из критериев соблюдения принципа эффективности использования бюджетных средств. Эксперт добавила, что ВС РФ не останавливался в своем решении на вопросе о том, что ответчик работал по прошедшей госэкспертизу проектно-сметной документации и скорректировал акты бухгалтерского учета по итогам ревизии в части принятых им замечаний.
Адвокат «ЮСТ» Михаил Чугунов отметил, что ВС РФ в последние два года уже неоднократно обращался к этой тематике и постоянно обращал внимание судов нижестоящих инстанций на необходимость пристальнее относиться к строительным спорам с участием государства: помнить о балансе частных и публичных интересов, при необходимости назначать экспертизы, а не занимать формальную позицию в связи с наличием подписанных сторонами закрывающих документов.
Он полагает, что в этой позиции есть как плюсы, так и минусы. Михаил Чугунов согласен с тем, что при наличии обоснованных замечаний к такого типа скрытым работам вполне уместно разбирать спор по существу, не ограничиваясь формальными ссылками на подписание актов. С другой стороны, подход Суда, по его мнению, не соответствует положениям гражданского законодательства о равном статусе участников правоотношений. «Фактически под видом “установления баланса частных и публичных интересов” ВС РФ говорит о допустимости предоставления дополнительных преференций государственному заказчику. Если государственный заказчик проявил какую-либо неосмотрительность при приемке работ и допустил переплату, то последующее выявление перерасхода не должно автоматически перекладываться на контрагента», – поделился эксперт.
Юрист Дарья Петрова полагает, что ВС рассмотрел очень интересный и важный для практики вопрос возможности корректировки цены выполненных по договору подряда работ исходя из принципов экономности и эффективности. «Одни и те же строительные работы (с точки зрения видимого результата) могут быть выполнены подрядчиком с использованием разного количества материалов и различных методик строительства. И это, естественно, скажется на цене работ», – прокомментировала эксперт. Она уверена, что Верховный Суд обозначает важную проблему: контроль за эффективностью использования бюджетных средств нужно осуществлять, равно как и пресекать нарушения.
Вместе с тем Дарья Петрова пояснила, что в договоре объективно нельзя урегулировать все вплоть до мельчайших деталей и нюансов – какой-то вопрос все равно останется за пределами нормативного и договорного регулирования. «Подход, предлагаемый ВС РФ, фактически может привести к тому, что подрядчик выполнит какие-то работы, а заказчик в суде докажет, что на эти работы можно было бы потратить меньшее количество материалов или они вообще были не нужны, а значит, цену нужно снизить. В итоге подрядчик окажется в убытке. На этот случай высшая судебная инстанция оставляет за подрядчиком право доказывать обоснованность и добросовестность своих действий, но это все же предмет экспертной оценки. А она может оказаться не в пользу подрядчика, который на этапе заключения договора не мог ни подумать, ни предположить, что тот вид работ, который он осуществляет стандартно по каждому договору, в этом конкретном случае будет оценен как неоправданное расходование средств бюджета», – считает эксперт.
Достаточно неоднозначным, по мнению Дарьи Петровой, остается вопрос о том, не приведет ли позиция ВС РФ к тому, что подрядчики, опасаясь того, что с них взыщут неэффективно использованные денежные средства, начнут снижать стоимость в ущерб качеству: «Бесспорно, многие вопросы по используемым методикам строительства и нормам расходов материалов можно прямо согласовать. Но будет ли такое соглашение с заказчиком “сильнее” норм бюджетного законодательства, и точно ли оно заблокирует возможность скорректировать цену в рамках подхода Верховного Суда РФ?»
Она указала, что Суд предлагает использовать предложенный им подход пока только в рамках государственных контрактов. Вместе с тем для частных лиц проблема экономности и эффективности расходования подрядчиком средств заказчика также является актуальной. «В определении предложенный подход обосновывается необходимостью обеспечить баланс публичных и частных интересов. К отношениям между частными субъектами такая мотивировка будет неприменима. Поэтому этот вопрос на данный момент остается открытым», – заключила Дарья Петрова.
