Верховный Суд вынес Кассационное определение по делу № 77-КАД25-1-К1, в котором разъяснен порядок привлечения городских властей к ответственности за несанкционированные свалки, выявленные, в том числе, в границах памятников природы регионального значения.
Весной 2024 г. Управление экологии и природных ресурсов Липецкой области на основании запроса Липецкой межрайонной природоохранной прокуратуры провело обследование общедоступной территории Липецка, по результатам которого в русле и в акватории реки Липовки, на прилегающей к ней территории, расположенной в границах памятника природы регионального значения «Низовья Каменного лога», а также вблизи улицы Вермишева на землях, собственность на которые не разграничена, были выявлены несанкционированные свалки.
В связи с этим Липецкий межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с административным иском к департаменту дорожного хозяйства и благоустройства администрации Липецка о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по устранению отходов производства и потребления четвертого и пятого классов опасности, о возложении обязанности ликвидировать выявленные загрязнения. К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Управление благоустройства города Липецка, Донское бассейновое водное управление Росводресурсов и администрация Липецка. В ходе судебного разбирательства помощник Липецкого межрайонного природоохранного прокурора пояснил, что выявленные в границах Липецка загрязнения устранены частично, при этом он не отказался от заявленных требований в указанной части.
Суд удовлетворил административный иск частично, обязав Департамент ликвидировать места несанкционированного размещения отходов производства и потребления четвертого и пятого классов опасности, расположенные в границах памятника природы регионального значения в срок до 1 декабря 2024 г. за счет средств местного бюджета. В удовлетворении остальных требований было отказано. Апелляция и кассация поддержали это решение. Суды сочли, что на административного ответчика возложена обязанность по уборке территории Липецка, в том числе по ликвидации несанкционированных свалок. Разрешая вопрос финансового обеспечения, суды заметили, что отходы производства и потребления возникли в результате жизнедеятельности населения Липецка и ненадлежащего исполнения Департаментом полномочий в области обращения с отходами, в связи с чем определили в качестве источника финансирования мероприятий по их ликвидации городской бюджет.
Изучив кассационную жалобу Департамента, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда, в частности, напомнила, что передача памятников природы регионального значения под охрану сопровождается оформлением охранного обязательства и паспорта памятника природы. Однако суды не исследовали эти документы и достоверно не установили лицо, принявшее на себя обязательство по обеспечению режима охраны памятника природы регионального значения «Низовья Каменного лога», при этом областное Минприроды к участию в деле для установления данного обстоятельства не привлекалось.
Кроме того, указал ВС, при разрешении вопроса финансового обеспечения суды не учли п. 3 ст. 27 Закона об особо охраняемых природных территориях, в силу которого расходы собственников, владельцев и пользователей земельных участков на обеспечение установленного режима особой охраны памятников природы регионального значения возмещаются за счет средств бюджетов субъектов РФ, а также средств внебюджетных фондов. Как следует из ч. 2 ст. 9 Закона об особо охраняемых природных территориях Липецкой области, действовавшего в период рассмотрения дела, объем финансирования мероприятий по обеспечению охраны особо охраняемых природных территорий областного значения ежегодно определяется в Законе Липецкой области об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
Таким образом, заметил Верховный Суд, разрешению административного требования о возложении обязанности по финансированию мероприятий по ликвидации загрязнения земель, на которых находится памятник природы регионального значения, предшествует рассмотрение вопроса о том, доводились ли соответствующие бюджетные ассигнования до лица, взявшего на себя охранное обязательство. Однако нижестоящие суды это обстоятельство не проверили. Кроме того, их выводы о загрязнении берега местной реки не мотивированы и не согласуются с материалами дела, в частности, с объяснениями административного ответчика, который утверждал, что отходы, образовавшиеся в местах с конкретными координатами, находятся в русле реки Липовки.
«Между тем выяснение вопроса о том, входит ли загрязненная территория с указанными выше координатами в границы водного объекта, юридически значимо для разрешения дела и необходимо для правильного применения норм материального права <…> водное законодательство возлагает полномочие по охране расположенных в Липецкой области поверхностных вод реки Липовки и покрытых ими земель в пределах береговой линии, водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос на Минприроды Липецкой области», – заметил ВС. Он добавил, что суду следовало выяснить, входит ли загрязненный участок с соответствующими координатами в границы водного объекта, передавались ли полномочия по его охране лицу, принявшему на себя обязательство по обеспечению режима охраны памятника природы регионального значения «Низовья Каменного лога», и разрешить требования в том числе с учетом водного законодательства.
Рассматривая заявленные требования в части ликвидации несанкционированных свалок, расположенных вблизи улицы Вермишева на землях, собственность на которые не разграничена, суды преждевременно выявили наличие в действиях кассатора незаконного бездействия, поскольку всесторонне не исследовали и не оценили существенные обстоятельства, влияющие на исход дела. Со ссылкой на Постановление КС РФ от 30 мая 2023 г. № 27-П Верховный Суд напомнил, что на органы местного самоуправления муниципальных образований прямо не возложена обязанность по ликвидации несанкционированных свалок, обнаруженных на расположенных в границах муниципальных образований землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена. Органы местного самоуправления не могут и не должны нести всю полноту ответственности за ликвидацию мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, собственник которых или разместившее их лицо не установлены, если такие свалки обнаружены на расположенных в границах соответствующих муниципальных образований участках земли, находящихся в государственной собственности, и при этом не установлено, что возникновение или продолжение функционирования конкретного места размещения отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования.
До внесения изменений в правовое регулирование допускается принятие судебных актов, обязывающих муниципалитеты ликвидировать за счет средств местного бюджета несанкционированные свалки, когда они не обеспечили такую ликвидацию самостоятельно или не заключили соответствующий договор с региональным оператором, если такие места находятся в границах муниципального образования на землях и земельных участках, госсобственность на которые не разграничена. В судебном решении должно быть указано в том числе на минимально допустимый, исходя из обстоятельств конкретного дела, объем софинансирования из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ. При этом органы местного самоуправления, полностью исполнившие за счет бюджетов муниципальных образований после вынесения указанного постановления КС соответствующие судебные решения, имеют право на возмещение части расходов, фактически понесенных ими на ликвидацию несанкционированных свалок, из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ в равных долях, если такие места находятся на расположенных в границах муниципальных образований землях или участках, госсобственность на которые не разграничена. Такое возмещение возможно, если не установлено, что возникновение или продолжение функционирования места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица этого муниципального образования.
В этом деле, как счел ВС, судами не выяснено, по каким причинам образовались свалки, каковы были их объем и площадь на момент принятия судебного решения, осуществляла ли администрация Липецка предусмотренные п. 1 ст. 72 ЗК РФ полномочия, были ли созданы ею места накопления отходов в достаточном для населения количестве. Также судами не дана оценка действиям ответчика, направленным на минимизацию риска возникновения мест несанкционированного размещения отходов. В связи с этим Верховный Суд отменил решения нижестоящих инстанций и вернул дело на новое рассмотрение.
Руководитель экологической группы сибирского офиса «Пепеляев Групп» Юлия Юрченко заметила, что в этом деле ВС РФ указывает на необходимость установления надлежащего ответчика по делу о возмещении вреда окружающей среде, в данном случае – органа власти, в ведении которого находится загрязненная территория, что соответствует требованиям ст. 42 ЗК РФ. «Также необходимо отметить, что Законом об отходах производства и потребления прямо предусмотрены лишь следующие обязанности органа местного управления в части обращения с отходами: определение схемы размещения мест накопления твердых коммунальных отходов и ведение реестра таких мест. Кроме того, в соответствии с положениями ст. 210 ГК РФ, ст. 16.1, 77, 78 Закона об охране окружающей среды обязанность нести затраты на обращение с отходами возложена на лицо, в результате хозяйственной деятельности которого они образовались, обязанность возмещения вреда окружающей среде возложена на лицо, причинившее такой вред», – напомнила она.
Как пояснила эксперт, для ситуаций, когда лицо, причинившее вред окружающей среде, установить невозможно, законом предусмотрен механизм ликвидации вреда за счет средств экологических платежей для объектов накопленного вреда. «Во исполнение поручения Президента РФ подготовлен законопроект, который предусматривает возможность предоставления загрязненной территории для ликвидации вреда за счет средств юрлица или ИП, с последующим предоставлением такому лицу права на получение в аренду земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов. Реализация указанного механизма позволит очищать загрязненные территории без привлечения бюджетных средств», – заключила Юлия Юрченко.
Юрист ZHAROV GROUP Сюзанна Торосян заметила, что ВС РФ указал на системные ошибки нижестоящих судов, которые преждевременно возложили на муниципальный департамент обязанность по ликвидации свалок без должного правового анализа. «Ключевой вывод Суда заключается в том, что при разрешении споров о загрязнении земель, особенно на особо охраняемых природных территориях и землях неразграниченной собственности, суды обязаны тщательно устанавливать круг ответственных лиц, проверять наличие оформленных охранных обязательств, а также учитывать распределение полномочий и источников финансирования между уровнями публичной власти. Данная позиция напрямую следует из правовых позиций КС РФ, который неоднократно подчеркивал, что автоматическое возложение расходов на местные бюджеты без установления вины или специального регулирования недопустимо», – пояснила она.
Это определение ВС, по мнению эксперта, имеет важное практическое значение для правоприменения в экологической сфере. «Оно ужесточает требования к доказыванию в делах о природоохранных нарушениях, обязывая суды первой инстанции исследовать весь комплекс обстоятельств: причины образования свалок, объемы загрязнения, наличие достаточной инфраструктуры для обращения с отходами, а также четко определять границы ответственности между федеральными, региональными и муниципальными органами. Для природоохранных прокуроров и истцов это означает необходимость более тщательной подготовки исков и сбора доказательств, в то время как для органов местного самоуправления создается дополнительный процессуальный механизм защиты от необоснованного возложения расходов. Таким образом, определение ВС способствует более взвешенному и юридически точному разрешению экологических споров, ориентируя правоприменительную практику на принципы разграничения полномочий и софинансирования», – отметила Сюзанна Торосян.
