28 августа Верховный Суд вынес Определение № 310-ЭС26-5793 по делу № А08-2995/2025, в котором разъяснены нюансы возврата субсидии в областной бюджет ее получателем.
В 2022–2023 гг. министерство экономического развития и промышленности Белгородской области предоставило предпринимателю Александру Сафонову субсидии из областного бюджета на возмещение недополученных доходов, связанных с предоставлением скидки владельцам транспорта по переоборудованию ТС на использование метана в качестве моторного топлива в рамках реализации мероприятия «Переоборудование транспортных средств на использование природного газа (метана) в качестве моторного топлива». Всего из бюджета Белгородской области предпринимателю в 2022 г. предоставлено 758,2 тыс. руб., в 2023 г. – 109,5 тыс. руб.
Впоследствии Управление государственного финансового контроля Белгородской области провело в отношении министерства внеплановую выездную проверку предоставления субсидий и выявило, что ИП при проведении отборов в качестве правоустанавливающих документов, подтверждающих право собственности в отношении земельного участка, на территории которого осуществлялась субсидируемая деятельность, представил документы на участок с видом разрешенного использования «для ведения личного подсобного хозяйства». Это обстоятельство, как указало управление, исключает ведение какой-либо предпринимательской деятельности на данном участке с таким видом разрешенного использования.
По итогам проверки управление сочло, что предприниматель по всем четырем отборам не соответствовал требованиям, установленным п. 2.4 разд. 2 Порядка предоставления субсидий, утвержденного постановлением правительства Белгородской области от 23 марта 2020 г. № 91-пп. Контролирующий орган потребовал от министерства возместить потраченные деньги в областной бюджет, в связи с этим оно обратилось к Александру Сафонову с требованием вернуть ранее выплаченные ему средства, однако ИП добровольно этого не сделал.
Тогда министерство обратилось в суд с иском о взыскании субсидии. В ходе судебного разбирательства было выявлено, что спорный участок принадлежит ответчику на праве собственности, на нем обеспечиваются все квалификационные и иные требования в части материально-технической базы, предъявляемые к юрлицам и ИП, выполняющим работы по переоборудованию ТС на использование метана, установленные Порядком предоставления субсидий № 91-пп. Александр Сафонов достиг установленных соглашением результатов предоставления субсидии и иных показателей, установленных министерством. Кроме того, Порядок № 91-пп не содержит требования к виду разрешенного использования участка земли как обязательного условия для получения соответствующей субсидии. Несоответствие вида разрешенного использования земельного участка не свидетельствует о нарушении получателем условий предоставления субсидий.
По мнению суда, требование возвратить полученную ранее субсидию повлечет для ИП реальный ущерб, при котором он в значительной степени лишится того, на что рассчитывал при ее получении. Кроме того, возврат в бюджет субсидии в полученном ранее объеме при нарушениях, носящих формальный характер, и реализации ответчиком всех запланированных мероприятий свидетельствует о несоблюдении принципа соразмерности между возможным допущенным нарушением и его последствиями, защищаемыми интересами публичной власти.
Таким образом, первая инстанция отказала в удовлетворении иска, а апелляция поддержала его решение. Однако кассационный суд отменил эти судебные акты и удовлетворил иск со ссылкой на то, что использование земельного участка не по целевому назначению служит основанием для возврата субсидии в бюджет. Суд округа счел, что приусадебный участок используется для производства сельскохозяйственной продукции и содержания с/х животных, для строительства жилого дома, а также гаража и иных вспомогательных сооружений при условии соблюдения градостроительных регламентов и иных установленных правил и нормативов. По его мнению, действующим регулированием не предусмотрено использование участка, предназначенного для целей, не связанных с предпринимательской деятельностью, для работы по переоборудованию транспортных средств, он должен использоваться исключительно для удовлетворения личных потребностей граждан в сельскохозяйственной продукции.
Изучив кассационную жалобу Александра Сафонова, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда заметила, что получатель спорной субсидии должен соответствовать ряду требований: он обязан осуществлять деятельность в Белгородской области, имеет не менее двух постов для переоборудования и не менее одного специализированного поста для переоборудования грузовых ТС и автобусов в случае выполнения переоборудования такого транспорта; располагает наличием накопительной площадки для не менее трех легковых ТС и наличием клиентской зоны площадью не менее 10 кв. м. Это лицо также должно иметь сертификат соответствия на проведение работ по переоборудованию авто для работы на сжатом природном газе, наличие опыта переоборудования с года, предшествующего году предоставления субсидии, не менее пяти ТС.
Как подчеркнул ВС, возврат субсидии не может расцениваться как безусловное последствие любого формального отклонения, а выступает мерой ответственности, применяемой в строго определенных случаях и в установленном порядке. Последствия различных нарушений получателем субсидии условий ее предоставления определяются с учетом характера таких нарушений, их влияния на достижение целей предоставления субсидии и могут выражаться, в частности, в расторжении соглашения о предоставлении субсидии, необходимости возврата всей суммы предоставленной субсидии или ее части, а также уплате штрафа (Определение КС РФ от 9 июня 2022 г. № 1451-О). Возврат субсидии допустим лишь при существенном нарушении получателем предусмотренных соглашениями обязательств в результате совершения умышленных недобросовестных действий или бездействия, противоречащих смыслу и направленности таких соглашений.
Как заметил ВС, в рассматриваемом случае Александр Сафонов, участвуя в отборах на предоставление субсидии, представил в министерство полный пакет документов в соответствии с подп. 2.5.6 п. 2.5 разд. 2 Порядка предоставления субсидий № 91-пп. Было представлено и свидетельство о госрегистрации права на земельный участок. В последующем он четыре раза на протяжении длительного времени представлял истцу одни и те же копии правоустанавливающих документов на этот участок. Министерство проводило проверку соблюдения предпринимателем порядка и условий предоставления субсидии, оно признавало правомерность предоставления ИП предложенного им земельного участка для получения субсидии. Александр Сафонов также представил сертификат, подтверждающий его соответствие требованиям в части материально-технической базы для переоборудования ТС на использование метана в качестве моторного топлива. По результатам освоения субсидии предпринимателем представлены ряд отчетов о достижении значения результата предоставления субсидии, согласно которым он достиг установленных соглашением результатов предоставления субсидии.
«Таким образом, фактическое выполнение предпринимателем указанных работ и достижение показателей результативности, предусмотренных соглашениями, свидетельствуют о том, что бюджетные средства использованы по целевому назначению и принесли ожидаемый социально-экономический эффект. Министерство представленные отчеты в процессе рассмотрения спора не оспорило и не опровергло, доказательств того, что предприниматель использовал выделенные ему средства субсидии не по целевому назначению, не представило и не ссылалось на указанные обстоятельства в обоснование заявленного в суд требования», – заметил ВС.
Он добавил: суды первой и апелляционной инстанций правомерно признали, что представленные заявки с приложенными документами, отчеты о достижении значения результата предоставления субсидии подтверждают соответствие Александра Сафонова квалификационным и иным требованиям в части материально-технической базы, целевое использование им представленной субсидии. Министерство не доказало вмененное ИП нарушение бюджетного законодательства при установленном факте целевого использования выделенных средств субсидии, поэтому отсутствуют основания для ее возврата.
Кроме того, заметила Экономколлегия, суд округа не учел, что обязанность по проверке соответствия представленных документов требованиям нормативных актов и фактическим обстоятельствам возложена на истца. Значит, министерство обязано установить соответствие документов требованиям нормативных актов и фактическим обстоятельствам на стадии рассмотрения заявки и принятия решения о предоставлении субсидии. При наличии сомнений оно запросит дополнительные материалы либо откажет в предоставлении субсидии по установленным основаниям. Заключение соглашений, содержащих все существенные условия и оформленных в надлежащем порядке, свидетельствует о том, что уполномоченный орган признал заявителя соответствующим установленным требованиям. Тем самым истец фактически подтвердил правомерность притязаний кассатора на получение бюджетных средств и легитимность представленных им сведений.
«Последующее предъявление претензий к получателю субсидии по основаниям, которые могли и должны были быть выявлены на этапе отбора, ставит под сомнение предсказуемость и стабильность правового регулирования и нарушает конституционный принцип поддержания доверия к действиям государственных органов. Риск ошибок, допущенных публичным органом при проверке документов, не может в полном объеме перекладываться на получателя бюджетных средств, при условии отсутствия факта недобросовестности со стороны последнего», – заключил ВС и отменил постановление окружного суда, оставив в силе судебные акты первой и апелляционной инстанций.
Адвокат, доктор права НИУ ВШЭ, советник РАЕН Вячеслав Плахотнюк отметил: определение ВС РФ не означает, что Суд выписал «индульгенцию» на земельные правонарушения, так как он рассматривал сугубо бюджетный спор, где ключевыми критериями выступают целевое использование средств и достижение социально-экономического результата. «То обстоятельство, что уполномоченный орган не выявил несоответствие вида разрешенного использования земельного участка на этапе отбора, блокирует возможность возврата бюджетных средств как меры ответственности именно по бюджетному праву, но не легализует возможность размещения промышленных объектов в жилой застройке, это предмет отдельного разбирательства. При этом высказывание Суда о том, что риск ошибок органа публичной власти не может в полном объеме перекладываться на добросовестного контрагента, является важным прецедентом применения принципа эстоппель (venire contra factum proprium) и доктрины защиты правомерных ожиданий в публичных правоотношениях. Если лицо не скрывало факты (как в рассматриваемом деле ИП, неоднократно предоставлявший одни и те же документы на земельный участок) и выполнило свои договорные обязательства, государство связано своими предыдущими решениями», – пояснил эксперт.
В этой части, по его словам, выводы ВС РФ входят в доктринальное противоречие с позициями Суда по «деприватизационным» искам Генпрокуратуры, когда государство ссылалось на многолетнюю невнимательность и недобросовестность представителей органов публичной власти, но при этом ответственность в форме изъятия активов полностью перекладывалась на частных лиц. «На практике это означает, что “деприватизация” стоит особняком, а в обычных спорах с государством по бюджетному праву предприниматели могут ссылаться на свою добросовестность и правомерные ожидания как на основание для освобождения от ответственности в форме изъятия средств», – заключил Вячеслав Плахотнюк.
Юрист Дарья Петрова полагает, что Верховный Суд достаточно однозначно очерчивает рамки случаев возврата предоставленной субсидии. «Таковое возможно в случае ее нецелевого использования. Несоответствия в документах, представленных заявителем для получения субсидии, не всегда могут служить основанием для возврата субсидии, если она была использована по целевому назначению и в соответствии с требованиями законодательства. Позицию высшей судебной станции можно только поддержать: ВС отходит от формального толкования нормативных правовых актов и смотрит на суть отношений, сложившихся между сторонами. Если получателем субсидии его обязательства выполнены надлежащим образом, притом что министерство, предоставившее субсидию, неоднократно проверяло заявителя и не нашло никаких нарушений при представлении им документов, то нельзя требовать возврата субсидии от получателя. Подход ВС в большей мере защитит добросовестных получателей субсидий и внесет большую предсказуемость в гражданский оборот, так как Суд фактически высказался о недопустимости произвольного истребования предоставленной субсидии», – резюмировала она.
