20 июля Конституционный Суд вынес Постановление № 51-П/2026 по делу о проверке конституционности абз. 3 подп. «д» п. 3 Постановления Правительства РФ от 29 декабря 2021 г. № 2571 «О требованиях к участникам закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений актов Правительства Российской Федерации», а также позиции 18 приложения к данному постановлению.
Решением арбитражного суда ООО «В.» было отказано в удовлетворении требований к организатору торгов о признании поданной им заявки на участие в аукционе в электронной форме на право выполнения работ по ремонту автомобильной дороги общего пользования регионального или межмуниципального значения соответствующей требованиям, установленным в извещении об осуществлении закупки, и о признании решения организатора торгов, оформленного протоколом подведения итогов открытого аукциона в электронной форме, недействительным в части отклонения заявки на участие в аукционе.
Cудом было установлено, что, вопреки извещению об осуществлении закупки, обществом в составе заявки участника не были представлены надлежащие документы, необходимые для участия в торгах и подтверждающие наличие опыта в проведении определенных заказчиком работ: представлена только выписка из реестра контрактов, содержащего сведения, составляющие гостайну, в отношении исполненного контракта о выполнении работ по ремонту автомобильных дорог необщего пользования. Однако абз. 3 подп. «д» п. 3 Постановления Правительства РФ № 2571 допускает использование выписки из указанного реестра в качестве документа, подтверждающего соответствие участника дополнительным требованиям, утвержденным этим постановлением, вместо документов, предусмотренных Приложением к нему, только при осуществлении закупок, названных в позициях 19–23 Приложения. Использование таких выписок применительно к иным позициям Приложения к Постановлению № 2571 законодательством не предусмотрено.
Кроме того, как отметил суд, приказом Федерального казначейства от 18 июля 2022 г. № 17н утвержден Порядок формирования и направления заказчиком сведений, подлежащих включению в реестр контрактов, содержащий сведения, составляющие государственную тайну, формирования и направления запросов о предоставлении сведений из указанного реестра, формирования и направления Федеральным казначейством выписок из указанного реестра и протокола (в настоящее время утратил силу). Вопреки этому Порядку, в представленной обществом выписке из реестра отсутствует подпись лица, действующего от имени органа Федерального казначейства, а потому выписка не соответствует предъявляемым к ней требованиям и в любом случае не может служить документом, подтверждающим соблюдение необходимых для участия в торгах условий.
С решением суда первой инстанции согласились вышестоящие суды. При этом кассация указала, что в сложившейся ситуации общество могло, заранее ознакомившись с документацией о закупке, реализовать свое право на получение разъяснений у организатора торгов по всем спорным вопросам, равно как и – при неудовлетворительном для себя результате – обжаловать в уполномоченный орган положения документации, а также действия заказчика.
ООО «В.» обратилось в Конституционный Суд, посчитав, что абз. 3 подп. «д» п. 3 Постановления Правительства РФ № 2571, а также позиции 18 Приложения к нему противоречат Конституции РФ, как дискриминирующие участников закупок, имеющих опыт, отвечающий дополнительным требованиям, но полученный при исполнении контрактов, содержащих сведения, составляющие гостайну, поскольку такие участники могут подтвердить свой опыт исключительно выпиской из соответствующего реестра, а не иными документами. Последние, в отличие от выписки, обществом по выполненным им работам представлены быть не могут ввиду того, что содержащиеся в них сведения подлежат особой защите.
Изучив жалобу, КС указал, что абз. 3 подп. «д» п. 3 Постановления № 2571 и позиция 18 Приложения к нему являются предметом его рассмотрения в той мере, в какой на их основании разрешается вопрос о документах, подтверждающих соответствие участника закупки товаров, работ или услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд дополнительным требованиям, утвержденным Постановлением № 2571, когда сведения о ранее исполненном участником закупки контракте включены в реестр контрактов, содержащий сведения, составляющие гостайну.
Конституционный Суд заметил, что Постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. № 1084 «О порядке ведения реестра контрактов, содержащего сведения, составляющие государственную тайну» утверждены Правила ведения реестра контрактов, содержащего сведения, составляющие государственную тайну. В п. 23 они предусматривают, что поставщик, подрядчик или исполнитель в целях участия в закупках отдельных видов товаров, работ или услуг, в отношении участников которых установлены дополнительные требования, вправе направить с соблюдением законодательства о государственной тайне в уполномоченный орган запрос о предоставлении выписки из реестра о включенных в реестр сведениях в отношении исполненного таким лицом контракта. Согласно п. 24 Правил уполномоченный орган предоставляет выписку направившему запрос лицу только на бумажном носителе с учетом законодательства о государственной тайне и лишь при условии, если в реестр были включены сведения о санкционировании предоставления выписок в отношении исполненного таким лицом контракта; при отсутствии такого санкционирования в предоставлении выписки должно быть отказано. Санкционирование носит предварительный характер, поскольку заказчик, основываясь на особенностях контракта, значимости сведений о заказчике, поставщике, подрядчике, исполнителе, об объеме закупки или о самом факте ее проведения, представляет сведения о санкционировании или об отказе в таковом одновременно со сведениями в отношении исполненного контракта в сопроводительном письме, направляемом в территориальный орган Федерального казначейства по месту нахождения заказчика.
Статья 16 Закона о государственной тайне устанавливает, что в этой связи необходимо создание предприятиями, учреждениями и организациями, запрашивающими сведения, составляющие гостайну, условий, обеспечивающих защиту этих сведений, при персональной ответственности их руководителей за несоблюдение установленных ограничений по ознакомлению с этими сведениями и при выполнении требований, предусмотренных в ст. 27 данного Закона, касающихся получения лицензий на проведение работ со сведениями соответствующей степени секретности.
Однако, как заметил КС РФ, приведенные взаимосвязанные предписания, вопреки доводам ООО «В.», не могут пониматься как закрепляющие правило о возможности во всех случаях подтвердить соответствие указанным требованиям, включая наличие необходимого опыта, выпиской из реестра. Они направлены на регламентацию иных отношений – на определение порядка ведения реестра и предоставления выписки из него.
Суд заметил, что до 1 января 2022 г. отсутствовала сама возможность получения поставщиками, подрядчиками или исполнителями выписок из реестра о сведениях в отношении исполненных ими контрактов. Соответствующий нормативный механизм был введен лишь Постановлением Правительства РФ от 17 июня 2021 г. № 919 «О вопросах предоставления выписки из реестра контрактов, содержащего сведения, составляющие государственную тайну, при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», предусмотревшим порядок предоставления выписок по договорам, сведения об исполнении которых включены в реестр до 1 января 2022 г. Тем самым в основу описанного механизма получения выписок из реестра для их использования в рассматриваемых целях положен разумный баланс между потребностями в защите государственной тайны и интересами предпринимателей. При этом предоставление выписок не носит безусловного характера.
Закрепление же возможности подтвердить выписками из реестра соответствие участников закупок в сфере обороны и безопасности установленным дополнительным требованиям является исключением из общего правила и вызвано спецификой деятельности хозяйствующих субъектов, для которых получение опыта за рамками указанной сферы зачастую ограничено, указал Суд. Оспариваемая ООО «В.» дифференциация в правовом регулировании имеет под собой объективные и разумные основания и не может свидетельствовать о нарушении принципа равенства, вытекающего из Конституции РФ и допускающего подобные различия, если они объективно оправданны, обоснованы и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им, отмечается в постановлении.
«Что же касается участников торгов, осуществляющих иные виды хозяйственной деятельности на открытых рынках (особенно такие, которые не являются узкоспециализированными и к которым в силу многообразия видов относятся и дорожные работы), то подтверждение ими искомого опыта, связанного с предметом контракта, хотя и может составлять определенную сложность, но не является непреодолимым препятствием и в немалой степени зависит от особенностей избранной предпринимателем модели такой деятельности и от эффективности управления ею (ее диверсификация и масштабы, точность планирования, заботливость в отношении получения и хранения документов и др.)», – указывается в документе.
КС заметил, что предпринимательская деятельность по своей природе является рисковой. Поэтому предполагается заблаговременное изучение лицом, занимающимся предпринимательской деятельностью, в том числе профессионально занимающимся дорожной деятельностью, относящихся к этой сфере норм и практики их применения, а значит, его осведомленность о возможных при осуществлении этой деятельности ограничениях, связанных с защитой гостайны и возникающих в силу федеральных законов, а также принятых в их развитие нормативных актов Правительства РФ.
Следовательно, cчел Конституционный Суд, оспариваемые положения не обладают признаками правовой неопределенности. Кроме того, участие в поставке товаров, выполнении работ или оказании услуг, информация о которых составляет гостайну, не лишает участника закупки возможности в дальнейшем получить необходимый опыт и представить информацию о нем, с тем чтобы претендовать на выполнение определенных работ для государственных и муниципальных нужд, притом что соответствие указанным и иным дополнительным требованиям может быть подтверждено документами в отношении исполненных таким лицом контрактов, не связанных с государственной тайной.
«Участие в закрытых торгах и исполнение контрактов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, для коммерческой организации, действующей на основе имущественной и организационной самостоятельности, является – особенно в отношении видов деятельности, которые не связаны с обеспечением обороны страны и безопасности государства, в том числе дорожной деятельности, – исходя из признаков самостоятельности и рискованности предпринимательства, добровольным и волевым, что предполагает и осознанное принятие ею ограничений, обусловленных исполнением контракта, сведения о котором подлежат включению в реестр. Подобные ограничения, носящие для конкретного предпринимателя временный или разовый характер, не могут быть признаны непропорциональным и избыточным обременением, поскольку, с учетом разнообразия видов дорожной деятельности, ее востребованности и масштабов в России, приобретение и наращивание опыта этой деятельности (равно как и выполнение иных дополнительных требований) при наличии у предпринимателя реального потенциала к ее осуществлению едва ли может быть признано недостижимым», – резюмировал Конституционный Суд, признав оспариваемые положения соответствующими Конституции.
Как отметил старший юрист ООО «ТА “Концепт”» Даниил Авдеев, КС подчеркнул необходимость соблюдения баланса свободы экономической деятельности и публичных интересов государства. Кроме того, добавил эксперт, Суд указал, что законодатель вправе устанавливать особый режим доступа к сведениям, составляющим государственную тайну, в той мере, в какой их распространение может нанести ущерб обороне страны и безопасности государства, а также обратил внимание, что возможность подтверждения опыта выпиской из реестра контрактов, содержащего сведения, составляющие государственную тайну, предусмотрена только для отдельных закупок в сфере обороны и безопасности государства.
«Конституционный Суд справедливо отметил, что предприниматель, являясь профессиональным участником рынка, должен осознавать и добровольно принимать наличие ограничений, возникающих при работе со сведениями, составляющими государственную тайну. При этом оспоренные им нормы не лишают его права подтверждать свой опыт договорами, сведения о которых не засекречены», – указал Даниил Авдеев.
Адвокат, доцент ИЗиСП при Правительстве РФ, к.ю.н. Дмитрий Чваненко назвал постановление прогнозируемым: «Сложность вопроса обусловлена столкновением двух интересов: публичного – защиты гостайны и частного – возможностью коммерческой компании участвовать в закупочных процедурах. Очевидно, что в таком случае приоритет имеет публичный интерес».
Эксперт заметил, что у предпринимателей может возникнуть вопрос о том, почему нельзя использовать «усеченные» сведения об исполненных контрактах с гостайной в «обычных» закупках. «Проблема в том, что здесь объективно возникает риск нарушения режима гостайны, так как для оценки таких сведений у закупочной комиссии должны быть подробности исполнения контракта. При этом публичность “обычной” закупки предполагает возможность доступа к указанным сведениям любого заинтересованного лица (например, другого участника закупки), что недопустимо с точки зрения защиты гостайны», – пояснил Дмитрий Чваненко.
