Коронавирус привнес в российскую жизнь много разного. Например, явно оживил российскую политику, вернув в нее элементы и черты настоящей публичной борьбы, в частности по поводу правовых основ фактического карантина – так называемого «режима самоизоляции».
Мэр г. Москвы Сергей Собянин превратился в главного российского ньюсмейкера по вирусно-карантинной тематике, и это понятно: столица – несомненный эпицентр пандемии в России, поскольку здесь находятся более 50% зараженных COVID-19, здесь же максимальное число погибших от новой коронавирусной инфекции.
Нельзя не признать успехи мэра Москвы на передовой борьбы с пандемией – она так и не приобрела прогнозируемый экспертами «ужасающий» характер (надеюсь, и не приобретет), система здравоохранения хоть и на пределе возможностей, но держится. Что тому способствует – героизм врачей, прозорливость мэра, банальный «русский фарт» или все вместе, пока сказать сложно.
Меня как адвоката интересуют прежде всего правовые аспекты режима «самоизоляции» и политики столичных властей в это сложнейшее время. Нельзя не отметить, что московское законотворчество в период пандемии всерьез затронуло самые разные отрасли права – от конституционного до муниципального.
За апрель 2020 г. в России было принято значительное количество законодательных изменений, преследующих благую цель – противодействие распространению COVID-19.
В этих изменениях можно выделить две практически равнозначные группы. В частно-правовой сфере предсказуемо самыми острыми стали вопросы исполнения обязательств в условиях ограничений на ведение хозяйственной деятельности и, разумеется, связанные с этим проблемы признания введенных властями мер обстоятельствами непреодолимой силы. В публично-правовой сфере всех интересуют юридические последствия несоблюдения режима самоизоляции, поскольку власти распространяют информацию не только об административных правонарушениях, но уже и об уголовных делах за нарушение ограничительных мер.
Данные вопросы можно было бы назвать первым уровнем проблемы правовой оценки деятельности граждан и организаций в «карантинных» режимах. Однако есть и второй уровень, – на мой взгляд, наиболее интересный, – правовой режим «карантина», который любопытным образом ограничивает права как граждан, так и организаций. Что самое важное – он ограничивает в том числе права на свободу передвижения, а также на занятие профессиональной и предпринимательской деятельностью.
Мэр г. Москвы Указом от 5 марта 2020 г. ввел в столице режим повышенной готовности. И это не чрезвычайное положение, а лишь система мер по подготовке введения последнего в случае острой и крайней необходимости. Причем смысл режима повышенной готовности заключается в готовности органов власти к возможному введению ЧС – то есть он вводится в первую очередь для чиновников, не для граждан.
Однако фактически «повышенная готовность» стала основанием для «домашнего ареста» одного из крупнейший мегаполисов Европы.
И здесь столичная мэрия, – возможно, вопреки собственным ожиданиям, – оказалась объектом критики со стороны юристов. Первым выступил председатель комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству Андрей Клишас – разработчик ряда поправок к Конституции РФ. Он напомнил властям столицы о том, что на федеральном уровне соответствующих решений о введении какого-либо правового режима, предусматривающего обязательные для граждан и организаций правила поведения, еще не принято, тем самым подчеркнув, что режим повышенной готовности – он для власти, а не для отмены гражданских прав и свобод.
На сенатора тут же посыпалась критика со стороны как «государственников», так и «либералов». В то же время наблюдатели, хотя бы немного разбирающиеся в праве и проявляющие интерес к закону, признали: Клишас прав, а Собянин – увы, нет.
Действительно, введение любых правовых ограничений, затрагивающих конституционные гарантии свободы личности, относится к компетенции федеральной власти, а не региональной, даже если речь идет о таком субъекте Федерации, как Москва.
Спустя некоторое время федеральная власть, осознав «правовой нонсенс» происходящего, начала действовать, поскольку не бывает так, чтобы режим ЧС еще не был введен, а прав и свобод у людей по факту уже нет. Вскоре появилось федеральное законодательство, необходимое для «карантинного» режима (повышенной готовности).
Однако концептуальный спор Клишаса и Собянина как бы «повис в воздухе». И, полагаю, напрасно. Полемика эта, прямо затрагивающая интересы всей страны, должна закончиться недвусмысленными, внутренне непротиворечивыми выводами.
Несколько дней назад Верховный Суд РФ – согласно официальной формулировке «в связи с возникшими у судов вопросами» – счел необходимым дать разъяснения «по вопросам процессуального законодательства, гражданского законодательства, законодательства о банкротстве, уголовного законодательства и законодательства об административных правонарушениях». Обзор по отдельным вопросам судебной практики, утвержденный Президиумом ВС 21 апреля с.г., неожиданно занял почти три десятка страниц.
На первый взгляд, разъяснения затрагивали только проблематику «первого уровня» – можно ли признать эпидемиологическую обстановку, ограничительные меры или режим самоизоляции основаниями для изменения или расторжения договора; как применять мораторий на банкротство; по каким статьям УК или КоАП привлекать за нарушение карантина и т.д. В общем, рутинный юридический разбор без всякой политики. Но, как выяснилось чуть позднее, – это только на первый взгляд.
«Между строк» Верховный Суд высказался и о соотношении компетенции федеральной и региональной властей в части введения специальных правовых режимов, разъяснив вопросы административной ответственности за невыполнение правил поведения при введении режима повышенной готовности. Кроме того, Суд прямо указал, что в соответствии с Законом о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности устанавливает Правительство РФ. При этом он напомнил, что такие правила уже утверждены Постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2020 г. № 417.
Впрочем, далее ВС осторожно добавил, что «в развитие приведенных положений законодательства Российской Федерации в субъектах Российской Федерации приняты нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций», приведя в пример Указ мэра Москвы от 5 марта и постановление губернатора Московской области от 12 марта, обойдя вниманием вопрос о том, что данные нормативные акты были приняты до утверждения правительством обязательных правил.
Таким образом, региональное нормотворчество, посредством которого на граждан и организации возложили обязанности в отсутствие общефедеральных ограничений, не соответствует действующему законодательству. Если к этому добавить, что требования о самоизоляции в домашних условиях были введены постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 18 марта 2020 г. № 7, получается, что вопреки требованиям законодательства не регионы принимали меры во исполнение федеральных правил, а общефедеральные правила принимались вслед за региональными
Таким образом, юридическая полемика Сергея Собянина и Андрея Клишаса, арбитром в которой выступил Верховный Суд, принесла следующие промежуточные результаты: введение «режима карантина» относится к компетенции федеральной власти; регионы в этих вопросах должны строго следовать законам РФ. Если жесткие обстоятельства порой вынуждают власти субъектов Федерации действовать быстро, то так тому и быть – но при обязательном последующем утверждении региональных актов на федеральном уровне. Нельзя злоупотреблять «чрезвычайщиной на коленке», какими бы благими намерениями она ни была продиктована.
Таким образом, «игра» сенатора и мэра Москвы на правовом поле закончилась ничьей. Но все же эта «ничья» оказалась в пользу сенатора-юриста, который первым подчеркнул, что неформального введения режимов ЧС и ЧП быть не может. Россия, как бы ни свирепствовал коронавирус, – единое государство с безусловным приматом федерального законодательства над региональным. И как бы ни был несовершенен Основной Закон, гарантированные им гражданские права и свободы нельзя отменить даже указанием санитарного врача г. Москвы.
Таким образом, Андрей Клишас фактически защитил права человека от стихийного регионального нормотворчества, а потом и Верховный Суд обнулил это самое законотворчество. Что ж, если так захотели российские силовики, якобы стоящие за сенатором, – пусть будет. Хотя, скорее всего, ключевой соавтор новой редакции Конституции, видимо, и сам набрал достаточный политический вес, чтобы не бояться столкновений с титанами.
Источник: «Эхо Москвы»
