С интересом прочла в «АГ» статью Андрея Кочетова «Проблемы оспаривания решений о привлечении к административной ответственности по ст. 20.22 КоАП РФ».
История, о которой рассказал ставропольский адвокат, – это в практике применения КоАП РФ не единичный случай, а, к сожалению, довольно часто встречающееся явление, особенно в части организации и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее – комиссии ПДН) при рассмотрении дел об административных правонарушениях в отношении родителей и иных законных представителей детей.
В моей практике такие дела тоже были. При этом приходилось сталкиваться не только с ситуациями недостаточной правовой грамотности специалистов и членов комиссий ПДН и защите их прав, но и с некорректным отношением (порой грубым, враждебным) к доверителям.
Так, длительное время я оказывала юридическую помощь бабушке – опекуну 11-летнего внука и по другому делу – матери двоих малолетних детей, дошкольников. Дела доверителей завершились для них благополучно. Правда, для полного прекращения дела об административном правонарушении в отношении бабушки-опекуна, привлекавшейся к ответственности по ч. 1 ст. 5.35 КоАП в связи с тем, что ее подопечный якобы совершил общественно опасные деяния, пришлось пройти несколько судебных инстанций, включая Верховный Суд Республики Башкортостан.
Первая (дело Стерлитамакского городского суда № 12-75/2017) и вторая (дело ВС РБ № 33А-21/592/2017) инстанции оставили жалобы доверительницы без удовлетворения, и лишь жалоба, поданная на имя председателя ВС РБ, была удовлетворена (дело № 4А-1576/2017).
Особенности этого дела состояли в том, что опекун при составлении протокола об административном правонарушении и рассмотрении дела в комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав присутствовала одна, без представителя, поскольку не знала о своих правах, предусмотренных ч. 1 ст. 25.1 КоАП. Соответственно, какие- либо документы в обоснование ее позиции ею представлены не были. Бабушке-опекуну на основании двух неоспоренных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела в отношении ее подопечного вменялось участие внука в двух драках на территории школы.
В суде первой инстанции выяснилось, что комиссия ПДН не оформляла дело в отношении опекуна – имелись лишь разрозненные листы отдельных документов. Как следует из содержания обжалованного постановления и протокола заседания коллегиального органа, при судебном рассмотрении дела комиссия фактически не вникала в обстоятельства возникновения конфликтов между внуком и отдельными его одноклассниками, ставших поводом для составления протокола об административном правонарушении. У комиссии отсутствовала всесторонняя, полная, достоверная и объективная информации как о ребенке, ответственность за которого несла бабушка, так и обо всех обстоятельствах конфликтов, произошедших в школе. Лишь при подаче жалобы в суд доверитель представила собранные многочисленные документы в обоснование невиновности внука в упомянутых конфликтах, а также положительно характеризующие и ее как опекуна, и опекаемого. Эти документы были надлежаще и правильно изучены, исследованы судом лишь при получении и рассмотрении третьей жалобы.
История матери двоих малолетних детей примечательна другими аспектами. Представители-защитники у нее были изначально – уже при составлении протокола по ч. 2 ст. 17.15 КоАП. Ей вменялось якобы неисполнение судебного решения о порядке общения отца с детьми в двух случаях. После составления спорного протокола был собран довольно большой объем доказательств в обоснование ее позиции. Собранные доказательства были представлены комиссии ПДН до начала рассмотрения дела. По итогам бурного разбирательства, обусловленного в большей степени некорректным поведением потерпевшего (отца детей), комиссия вынесла постановление о прекращении производства по делу.
Тем не менее суд, рассмотрев жалобы заместителя руководителя Кировского районного отдела судебных приставов и потерпевшего, отменил постановление и вернул материалы дела на новое рассмотрение в комиссию, указав на многочисленные нарушения требований КоАП РФ при его рассмотрении (дело № 12-700/2019).
Проблемы, которые иллюстрируют приведенные мной и А. Кочетовым примеры из практики, – общие, и заключаются они главным образом в ненадлежащем соблюдении комиссиями ПДН установленных правил рассмотрения дел об административных правонарушениях, вытекающих, как известно, из задач производства по делам об административных правонарушениях. Так, согласно ч. 1 ст. 24.1 КоАП задачами производства по таким делам являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению правонарушений. Вместе с тем комиссии, игнорируя приведенные положения Кодекса, нередко игнорируют и многие иные положения КоАП, такие как ст. 25.1, 26.1, 26.2, 26.11, 29.1 и 29.7, что подтверждается приведенным решением по делу № 12-700/2019.
Вторая проблема, как представляется, заключается в несовершенстве КоАП, действующего более 22 лет и содержащего многочисленные изменения отдельных его положений. На мой взгляд, необходима не фрагментарная корректировка Кодекса, как предлагает А. Кочетов, а обновление всего базового документа в сфере законодательства об административных правонарушениях.
Так, Правительство РФ еще летом 2019 г. опубликовало концепцию нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – Концепция), в которой отмечено, в частности, что «накопившиеся за прошедшие годы проблемы в правоприменительной практике на стадиях возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях» являются «существенными факторами, снижающими эффективность действующего КоАП». И исходя из необходимости формирования стабильного «нового правового регулирования отношений в сфере административной ответственности» и совершенствования процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях с учетом конституционных положений предложено «нормы, регулирующие судопроизводство» включить в процессуальное законодательство.
Спустя полгода – 30 января 2020 г. – Минюст России опубликовал на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов два проекта – Кодекса РФ об административных правонарушениях и Процессуального кодекса РФ об административных правонарушениях.
Концепция и два проекта кодексов, безусловно, вызывают интерес и поддерживаются юридическим сообществом в целом. Вместе с тем в предложенных проектах не нашли отражения проблемы обязательного участия представителя по отдельным делам; справедливого возмещения лицу, в отношении которого производство по делу об административном правонарушении прекращено, понесенных расходов на представителя; правильного рассмотрения комиссиями ПДН дел об административных правонарушениях.
Так, проект Процессуального кодекса РФ об административных правонарушениях содержит ст. 2.3, посвященную представительству по делам об административных правонарушениях. Эта редакция, на мой взгляд, значительно шире регламентирует вопросы представительства, нежели действующий КоАП. Но, к сожалению, положения об обязательном участии адвоката в производстве по отдельным делам об административных правонарушениях, назначении адвоката по аналогии с уголовно-процессуальном законодательством и оплате его труда за счет бюджета в тексте проекта документа отсутствуют. Хотя в Концепции предлагалось «закрепить дополнительные гарантии оказания квалифицированной юридической помощи» и необходимость рассмотрения этих вопросов (п. 5.2.1 и 5.2.3 документа).
Поэтому согласиться с предложенной редакцией проекта Процессуального КоАП в этой части, полагаю, нельзя. Представляется целесообразным ввести в законодательство об административных правонарушениях правовые нормы как об обязательном участии представителя (в частности, по делам об административных правонарушениях с участием несовершеннолетних), так и о назначении адвоката и оплате его труда за счет соответствующего бюджета.
В проекте Процессуального кодекса впервые содержатся положения о том, что издержки по делу об административном правонарушении включают выплачиваемые лицу, в отношении которого производство по делу об административном правонарушении было прекращено, суммы, израсходованные на покрытие услуг представителя, в том числе адвоката (ст. 1.18). Соответственно, разрешение вопроса о возмещении расходов на оплату работы адвоката будет осуществляться в процессуальном порядке в рамках дела об административном правонарушении, а не в гражданском порядке, что существенно упрощает эту процедуру. Однако вопрос справедливого возмещения понесенных расходов на адвоката остался, к сожалению, за пределами этого документа.
Организация и деятельность комиссий ПДН регулируются Федеральным законом от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» и Примерным положением о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 6 ноября 2013 г. № 995, а также законодательством субъектов РФ. Поэтому в проекте КоАП содержатся лишь положения о комиссиях ПДН в части их полномочий на составление протоколов об административных правонарушениях и рассмотрение дел об административных правонарушениях (ст. 44.2).
В то же время в Примерном положении о комиссиях содержится п. 8 о том, что в состав комиссии входят председатель, заместитель (заместили), ответственный секретарь и члены комиссии. Далее указано, кто может быть членом комиссии. Полагаю, в данный пункт стоит включить нормы о том, что в составе комиссии должны быть лица, имеющие не только опыт работы с несовершеннолетними, но и опыт юридической практики, а также юридическое образование. Наличие в составе комиссии квалифицированного специалиста в области права, как представляется, позволит обеспечить соблюдение прав лиц, привлекаемых к административной ответственности, этими коллегиальными органами и надлежащее исполнение функций, возложенных на комиссии.
В заключение добавлю, что совершенствование законодательства об административных правонарушениях, особенно в сфере рассмотрения указанной категории дел, исходя из необходимости обеспечения защиты прав граждан и предоставления им реальной возможности получения квалифицированной юридической помощи, актуально и востребовано обществом.
