16 апреля Верховный Суд вынес Кассационное определение № 30-КАД25-1-К5, в котором рассмотрел спор о бездействии мэрии, не направившей в Минтруда КЧР сведения об административном истце как инвалиде, состоящем на учете нуждающихся в жилом помещении более 50 лет.
Суды отказали в признании незаконным бездействия мэрии
Лейла Гоншокова была признана инвалидом III группы до 1970 г. 8 мая 1970 г. исполком Черкесского городского Совета депутатов трудящихся поставил ее на общегородской квартирный учет для улучшения жилищных условий. В дальнейшем женщине была установлена II группы инвалидности. Лейла Гоншокова обратилась с заявлением о внесении изменений в ее учетное дело. Мэрия муниципального образования г. Черкесска постановлением от 3 августа 2017 г. включила ее в льготную очередь как инвалида II группы. В 2021 г. после представления справки об установлении инвалидности I группы бессрочно в учетное дело были внесены соответствующие изменения.
Впоследствии Лейла Гоншокова обратилась в мэрию муниципального образования г. Черкесска с заявлением об уточнении своего нахождения на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий. 3 марта 2023 г. мэрия ответила, что по состоянию на 1 января 2024 г. она состоит на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий в общей очереди под № 6, в льготной – под № 366, при этом к категории граждан, имеющих право на внеочередное получение жилого помещения, она не относится. Также согласно сообщению от Министерства труда и социального развития Карачаево-Черкесской Республики она не значится в списках граждан, поставленных на учет для обеспечения жильем до 1 января 2005 г., по Карачаево-Черкесской Республике.
В связи с этим Лейла Гоншокова обратилась в суд с административным иском, в котором просила признать незаконным бездействие мэрии, выразившееся в ненаправлении с 2006 г. в Минтруда КЧР сведений о ней как об инвалиде, вставшем на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 г., в целях обеспечения жилым помещением за счет средств федерального бюджета. Кроме того, она просила обязать Минтруда КЧР включить ее в список получателей субсидии в 2024 г. и предоставить меру социальной поддержки в форме субсидии на приобретение жилого помещения в собственность за счет средств федерального бюджета в размере около 1 млн руб., указав, что судебное решение является основанием для предоставления субсидии вне очереди.
В материалы дела были представлены письменные доказательства того, что на момент признания Лейлы Гоншоковой в 1970 г. нуждающейся в улучшении жилищных условий она имела статус инвалида, в том числе вступившее в законную силу решение Черкесского городского суда от 3 ноября 2022 г., принятое по гражданскому делу по ее иску об обязании предоставить жилое помещение вне очереди, справки врачебно-трудовой экспертной комиссии за период с 15 марта 1961 г. по 21 февраля 1967 г., когда женщине была установлена бессрочно III группа инвалидности.
Разрешая требование о признании незаконным бездействия мэрии, суд указал, что орган местного самоуправления уполномочен на подачу в министерство списков граждан (инвалидов, состоящих в льготной очереди), вставших на учет до 1 января 2005 г., для осуществления процедуры предоставления субсидии на покупку жилого помещения. Вместе с тем, изложив содержание названных медицинских документов, действительность которых административными ответчиками не оспаривалась, суд пришел к выводу, что орган местного самоуправления не допустил незаконное бездействие, так как информация о наличии у Лейлы Гоншоковой инвалидности поступила в 2017 г.
При этом суд исходил из того, что в соответствии с действовавшим до вступления в законную силу Жилищного кодекса законодательством у истца как инвалида III группы не было права на первоочередное или внеочередное предоставление жилого помещения, она обратилась в мэрию Черкесска с заявлением о включении ее в льготную очередь как инвалида после 1 января 2005 г. Данные обстоятельства, по мнению суда, свидетельствуют о необоснованности требования о возложении обязанности на мэрию Черкесска направить министерству сведения о Лейле Гоншоковой как об инвалиде, нуждающемся в улучшении жилищных условий, вставшем на учет для обеспечения жильем до 1 января 2005 г. Указав, что заявленные к министерству требования производны от исполнения органом местного самоуправления обязанности направить ему названную информацию, суд отказал также в удовлетворении требования о включении административного истца в список получателей субсидии в 2024 г. и возложении обязанности на министерство предоставить субсидию на приобретение жилого помещения.
В качестве самостоятельного основания для отказа в удовлетворении административного иска суд назвал пропуск Лейлой Гоншоковой трехмесячного срока обращения в суд без уважительных причин. Суды апелляционной и кассационной инстанций признали несостоятельными утверждения административного истца о незаконности решения первой инстанции.
ВС не согласился с выводами нижестоящих судов
Тогда Лейла Гоншокова обратилась с кассационной жалобой в Верховный Суд. Проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам ВС РФ посчитала необоснованным вывод судов об отсутствии незаконного бездействия органа местного самоуправления после 3 августа 2017 г. (дата принятия административного истца в льготную очередь), не направившего в министерство сведений о Лейле Гоншоковой как об инвалиде, вставшем на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 г.
ВС пояснил, что порядок расходования и учета средств на предоставление субвенций устанавливается Правительством РФ, форма предоставления указанной меры социальной поддержки определяется нормативными правовыми актами субъекта РФ. Правительство Карачаево-Черкесской Республики 24 февраля 2010 г. приняло Постановление № 33 «О форме и порядке предоставления мер социальной поддержки по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов», согласно п. 1 которого мера социальной поддержки по обеспечению жильем названных категорий граждан, проживающих в республике, имеющих право на обеспечение жильем в соответствии, в частности со ст. 17 Закона о соцзащите инвалидов, предоставляется в форме субсидии на приобретение жилья в собственность. Уполномоченным органом исполнительной власти КЧР по предоставлению указанной меры социальной поддержки является Министерство труда и социального развития КЧР.
Данным постановлением был утвержден порядок предоставления субсидий на приобретение жилого помещения в собственность некоторым категориям ветеранов, инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, нуждающимся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 1 января 2005 г. Порядок определяет правила предоставления субсидий поименованным категориям граждан. Субсидия предоставляется получателям, признанным в установленном порядке нуждающимися в улучшении жилищных условий, включенным в список получателей субсидии в порядке очередности, исходя из даты постановки на учет. Список формируется министерством на основании сведений, предоставленных уполномоченными органами местного самоуправления, исходя из даты постановки на учет в органе местного самоуправления по месту жительства в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий и утверждается правовым актом министерства по состоянию на начало очередного года. Таким образом, ВС разъяснил, что по запросу министерства органом местного самоуправления направляются сведения об инвалидах, если они поставлены на учет в органе местного самоуправления по месту жительства в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 г.
Ссылаясь на Постановление КС от 1 июля 2014 г. № 20-П, Верховный Суд указал, что при осуществлении правового регулирования общественных отношений с участием инвалидов государству необходимо учитывать их интересы и потребности как лиц, нуждающихся в повышенной социальной защите и особых условиях, что предполагает создание в том числе специальных правовых механизмов, имеющих целью предоставление инвалидам дополнительных преимуществ.
Как отметил Верховный Суд, в ходе судебных заседаний судом первой инстанции была допрошена главный специалист отдела по учету, распределению и приватизации жилья мэрии Н., которая с 2012 г. отвечала за ведение общей и льготной очереди и списков лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Н. пояснила, что сведения о Лейле Гоншоковой в министерство не направлялись, поскольку она поставлена на учет в льготную очередь после представления необходимых документов только в 2017 г. Приняв эти показания в качестве доказательства необоснованности административного иска, суд не проверил соблюдение административным ответчиком требований Закона Карачаево-Черкесской Республики от 1 августа 2006 г. № 62-РЗ «О порядке ведения органами местного самоуправления Карачаево-Черкесской Республики учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма», регулирующего порядок ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, не истребовал учетное дело Лейлы Гоншоковой, сформированное в год принятия ее на учет (1970-й).
ВС пояснил, что в соответствии с положениями ст. 4 названного регионального закона принятые на учет лица включаются в книгу учета граждан, принятых на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, которую ведут как документ строгой отчетности. На каждого гражданина, принятого на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении, формируется учетное дело, в котором содержатся все необходимые документы. Учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях ведется по единому общему списку, из которого формируются отдельные списки граждан по каждой из категорий, установленных ст. 3 Закона КЧР № 62-РЗ, в том числе в отношении граждан, полномочия на обеспечение жилыми помещениями которых за счет средств федерального бюджета в соответствии с действующим законодательством переданы КЧР. Отдельные списки формируются в той хронологической последовательности, в какой граждане были приняты на учет в качестве нуждающихся в получении жилых помещений, с учетом даты принятия уполномоченным органом заявления гражданина о внесении его в указанные списки. Учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, подавших заявления о принятии на учет в соответствии с поименованным выше законом, ведется в продолжение учета граждан, принятых на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях до вступления в силу этого закона.
Данные правовые предписания, указал Верховный Суд, свидетельствуют об ошибочности вывода судов о правомерности ненаправления после августа 2017 г. в министерство сведений о состоявшей на учете с 1970 г. Лейле Гоншоковой, которой установлена инвалидность до указанного года.
Кроме того, ВС не согласился и с позицией судов о пропуске административным истцом, 2 мая 1940 года рождения, срока обращения в суд за защитой нарушенного права инвалида, состоящего на учете нуждающихся в жилом помещении более 50 лет. Он заметил, что административному истцу о нарушении права состоять в списке на получение субсидии для приобретения жилого помещения стало известно при рассмотрении апелляционной жалобы по гражданскому делу в судебном заседании в Верховном Суде Карачаево-Черкесской Республики 16 февраля 2023 г. Суд заметил, что Лейла Гоншокова, получив в марте 2023 г. от министерства информацию о невключении ее органом местного самоуправления в список граждан, поставленных на учет для обеспечения жильем до 1 января 2005 г., в апреле этого же года обратилась в суд с административным иском.
Таким образом, Верховный Суд отменил обжалуемые судебные акты, направив административное дело на новое рассмотрение в Черкесский городской суд Карачаево-Черкесской Республики.
Комментарии представителя истца и экспертов «АГ»
Представитель Лейлы Гоншоковой, адвокат АК «Твое право 09» Светлана Байрамукова рассказала «АГ», что доверитель обратилась к ней на этапе подачи апелляционной жалобы по гражданскому делу об обязании предоставить жилое помещение вне очереди.
Светлана Байрамукова подчеркнула, что в тяжбах с государственными и муниципальными органами гражданин – слабая сторона. В этой связи было принято решение о подаче нового искового заявления в рамках КАС о признании незаконным бездействия муниципального органа с расчетом на активную роль суда при истребовании судом доказательств не только в силу поступившего ходатайства стороны, но и по собственной инициативе и, более того, – на возможность суда выйти за рамки заявленного стороной требования и рассмотреть дело в любом объеме. Вместе с тем неоднократные ходатайства стороны административного истца об истребовании и изучении учетного дела Лейлы Гоншоковой не были удовлетворены. Суды нижестоящих инстанций ссылались на заявительный характер постановки граждан в льготный список (Лейла Гоншокова подала заявление об инвалидности II группы в 2017 г.).
«Надо ли говорить о той ответственности за судьбу бабушки 83 лет, относящейся в том числе к категории “дети войны”, чьи конституционные права на государственную поддержку инвалидов, социальную защиту нарушались на протяжении 53 лет? Неугасающая надежда в глазах Лейлы Гоншоковой понуждала бороться, несмотря на отказ в административных исковых требованиях», – прокомментировала адвокат.
Светлана Байрамукова полагает, что кассационное определение ВС может использоваться коллегами в аналогичных социальных спорах, поскольку подобные прецеденты важны не только для защиты конкретного представителя социально незащищенной категории граждан, но и для формирования практики по социальным спорам, при которой активная роль суда, выражающаяся в праве истребовать доказательства по собственной инициативе, а также в возможности выходить за пределы заявленных требований, воспринимается как полноценный инструмент, позволяющий адвокату собирать доказательства, а не простая формальность.
По мнению старшего юриста Центра конституционного правосудия Миланы Даовой, кассационное определение Верховного Суда является показательным примером проконституционного подхода к разрешению вопроса обеспечения жильем лиц с ограниченными возможностями. «Опираясь, в том числе, на принцип социального государства и правовую позицию Конституционного Суда, Верховный Суд демонтировал формалистский подход нижестоящих судов, которые проигнорировали очевидные факты нарушения социальных прав в пользу бюрократической логики: несмотря на постановку истца на учет в качестве нуждающейся еще в 1970 г. и существующие требования о правопреемственности учета в новых нормативных условиях, ее право на получение жилья было признано только в 2017 г., после повторного обращения», – отметила она.
Милана Даова полагает: Верховный Суд фактически напомнил о том, что государство не вправе использовать собственные упущения в качестве основания для отказа в реализации конституционных прав. Она пояснила: повышенные требования к добросовестности государства предполагают, что именно органы власти обязаны действовать ответственно и инициативно, устраняя препятствия к осуществлению прав, особенно когда речь идет о защите уязвимых социальных групп.
«ВС продемонстрировал, как именно следует интерпретировать законоположения: сквозь призму фундаментальных ценностей достоинства личности и прав и свобод человека. Иными словами, Верховный Суд в данном деле укрепил стандарт толкования in dubio pro libertate: в случае сомнений предпочтение должно отдаваться тому смыслу норм, который обеспечивает наиболее полную и реальную защиту прав, в том числе социальных», – заключила эксперт.
Адвокат КА «Синельщиков и партнеры» Олеся Слезкина посчитала, что кассационное постановление Верховного Суда станет важным ориентиром в сфере защиты жилищных прав инвалидов. «ВС скорректировал формальный подход нижестоящих инстанций, признав, что гражданин, поставленный на учет как нуждающийся в жилье до 1 января 2005 г. и имевший инвалидность еще до этой даты, сохраняет право на получение меры социальной поддержки за счет федерального бюджета. Суд указал, что орган местного самоуправления после получения в 2017 г. документов об инвалидности был обязан направить сведения в министерство, что является необходимым условием для включения гражданина в список получателей субсидии. Отказ в предоставлении субсидии в 2024 г. и невключение в список признаны следствием незаконного бездействия мэрии, а не бездействия самого заявителя», – заметила она.
По мнению адвоката, важно, что ВС отверг довод о пропуске срока обращения в суд, подчеркнув, что административный истец узнала о нарушении своего права только в 2023 г. и своевременно подала иск. Также она обратила внимание на то, что Суд сослался не только на положения федерального закона о социальной защите инвалидов, но и на региональные нормативные акты, регулирующие порядок учета и распределения субсидий.
«Особую значимость приобрел факт постановки на учет в 1970 г., подтвержденный учетным делом и медицинскими документами, что свидетельствовало о наличии у Лейлы Гоншоковой всех необходимых оснований для получения жилья за счет федерального бюджета, – посчитала Олеся Слезкина. – Верховный Суд напомнил, что реализация социальных прав не может быть поставлена в зависимость от позднего обнаружения чиновниками тех или иных обстоятельств, если сами основания для льготы существовали объективно и документально подтверждены. Принципиальным стал вывод о недопустимости отказа в жилищной субсидии по формальным основаниям, когда нарушение прав связано с бездействием органов власти».
