Определением Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ № 306-ЭС25-10127 от 11 марта по делу № А12-9275/2024 сформулирована важная правовая позиция о пределах допустимости капитального строительства на земельном участке, первоначально предоставленном для целей, не связанных со строительством.
Верховный Суд, в частности, указал, что выдача разрешений на строительство и на ввод объекта в эксплуатацию не может оцениваться только с позиции градостроительного регламента: необходимо проверять, допускали ли основания предоставления участка его использование именно для строительства капитального объекта.
Особую значимость спору придает то, что формально к моменту обращения уполномоченного органа в суд объект уже был построен, введен в эксплуатацию, поставлен на кадастровый учет, а право собственности на него и на участок – зарегистрировано за предпринимателем.
Тем не менее Верховный Суд подчеркнул: последующее оформление вещных прав, как и последующие изменения градостроительной документации, не устраняют необходимость проверить законность исходных разрешительных актов, если они были изданы с нарушением императивной процедуры предоставления земли под строительство.
Как установлено судами и подробно изложено в Определении ВС, 8 апреля 2011 г. участок площадью 20 тыс. кв. м, относящийся к землям сельхозназначения, предоставлен в аренду сроком на 49 лет для организации сельскохозяйственной ярмарки на основании ст. 34 Земельного кодекса РФ в редакции, действовавшей до 1 марта 2015 г.
Впоследствии права арендатора неоднократно уступались, пока в 2018 г. не перешли к ИП Рамазану Гузиеву. В 2018 г. администрация подготовила градостроительный план участка, согласно которому он оказался расположен в территориальной зоне О1, где одним из видов разрешенного использования были рынки (4.3).
Опираясь на градостроительный план, предприниматель в октябре 2020 г. обратился за разрешением на строительство двухэтажного здания сельскохозяйственной ярмарки площадью 1340 кв. м, и 7 октября такое разрешение было выдано. После завершения строительства предприниматель 23 декабря 2021 г. получил разрешение на ввод объекта в эксплуатацию, а 17 января 2022 г. здание было поставлено на кадастровый учет и зарегистрировано в собственности предпринимателя.
Дальнейшее развитие ситуации показало, что спор не сводился к абстрактной оценке выданных разрешений. После регистрации прав предприниматель обратился за выкупом участка без торгов, добился повторного рассмотрения вопроса после отказа администрации, приобрел участок в собственность, а затем инициировал его раздел, изменение правил землепользования и застройки, корректировку генплана, а также перевод одного из образованных участков из категории земель сельхозназначения в земли промышленности и иного специального назначения для размещения комплекса объектов придорожного сервиса – гостиницы, кафе и станции техобслуживания.
В связи с этим Комитет по управлению государственным имуществом Волгоградской области, наделенный полномочиями по переводу земель из одной категории в другую, расценил выданные разрешения как юридическую основу для дальнейшего изменения правового режима земли и обратился в арбитражный суд с требованием признать их незаконными. По утверждению истца, капитальное строительство на участке стало возможным в обход установленной земельным законодательством процедуры предоставления участка для строительства, тогда как изначально участок был выделен без торгов для иной цели – организации ярмарки как использования без цели строительства.
Суд отказал в удовлетворении заявления, исходя из того, что Комитет не доказал нарушение своих прав и законных интересов в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, а администрация выдала разрешения с учетом ВРИ участка. Таким образом, первая инстанция фактически поставила в центр анализа градостроительный режим участка на момент выдачи разрешения и не придала решающего значения первоначальной процедуре его предоставления.
Апелляция заняла более сложную позицию. С одной стороны, она признала подход первой инстанции неверным, исходя из того, что цели и условия предоставления участка – организация сельскохозяйственной ярмарки – не предусматривали строительство капитального объекта недвижимости. С другой, апелляционный суд посчитал, что оспаривание разрешений как ненормативных актов не является надлежащим способом защиты в условиях зарегистрированного права собственности на объект и участок.
Суд округа согласился с выводом о ненадлежащем способе защиты нарушенных прав. Более того, кассация, сочтя преждевременными рассуждения апелляции о незаконности выданных разрешений ввиду наличия спора о праве, исключила соответствующие выводы из мотивировочной части апелляционного постановления.
Таким образом, на уровне трех судебных инстанций сложилась ситуация, когда вопрос правомерности выдачи разрешения на строительство фактически был отодвинут на второй план, а основной акцент перенесен либо на отсутствие (по мнению первой инстанции) нарушения прав Комитета, либо на ненадлежащий способ защиты прав.
Судебная коллегия по экономическим спорам ВС, рассмотрев кассационную жалобу Комитета, не согласилась с таким подходом и разделила спор на два ключевых блока: наличие у Комитета защищаемого интереса и законность процедуры выдачи разрешений.
Во-первых, ВС указал, что Комитет является органом исполнительной власти, уполномоченным принимать решения об отнесении земель к конкретным категориям и их переводе из одной категории в другую, в связи с чем на него непосредственно влияют правовая квалификация расположенных на участке объектов и законность оснований их возникновения. Следовательно, вывод первой инстанции об отсутствии нарушения прав и интересов Комитета неверен.
ВС подтвердил правомерность обращения Комитета в суд, поскольку спорные разрешения затрагивали сферу его публичных полномочий и могли повлиять на дальнейшее решение вопроса о переводе земли в другую категорию и допустимом использовании участка.
Во-вторых, Верховный Суд подробно проанализировал вопрос о том, являлись ли представленные предпринимателем документы надлежащими правоустанавливающими для целей ст. 51 ГрК РФ. Суд отметил, что договор аренды и уступка прав аренды подтверждали наличие у предпринимателя права владения и пользования участком, однако не подтверждали право использовать его для возведения объекта капитального строительства, поскольку участок был предоставлен для организации сельскохозяйственной ярмарки.
В определении особо подчеркнуто, что земельное законодательство исторически различало порядок предоставления публичной земли для строительства и для целей, не связанных со строительством. До 1 марта 2015 г. предоставление участков под строительство регулировалось ст. 30–32 ЗК РФ и предполагало специальные процедуры, направленные на обеспечение публичности, справедливости и эффективности предоставления земли, в том числе согласование схем размещения объектов либо проведение торгов. Напротив, ст. 34 ЗК в редакции того периода регулировала предоставление участков гражданам для целей, не связанных со строительством.
Именно по этой процедуре спорный участок в 2011 г. был предоставлен первоначальному арендатору. Более того, Верховный Суд сослался на решение Тракторозаводского районного суда г. Волгограда от 24 августа 2011 г. по делу № 2-2689/2011, которым установлено, что участок предоставлялся именно для организации сельскохозяйственной ярмарки как места будущей реализации сельхозпродукции – то есть для цели, не связанной со строительством. Из этого ВС сделал принципиальный вывод: участок предназначался для организации ярмарки как временного объекта торговли, а не для размещения объекта капстроительства.
Следовательно, когда предприниматель обратился за разрешением на строительство двухэтажного здания ярмарки, он фактически пытался использовать участок в ином правовом режиме, чем тот, в котором он был предоставлен. Администрация, выдавая разрешение, должна была, согласно ч. 13 ст. 51 ГрК, проверить не только наличие комплекта документов, но и их соответствие ВРИ участка и ограничениям, установленным земельным законодательством. По оценке Верховного Суда, этого сделано не было: разрешение выдано в отсутствие правоустанавливающего документа, подтверждающего возможность капитального строительства на данном участке.
В этом заключается один из наиболее важных практических тезисов определения: документ, удостоверяющий право на земельный участок, и документ, подтверждающий право возводить на этом участке объект капстроительства, не всегда совпадают по юридическому значению. Если участок предоставлен для целей, не связанных со строительством, наличия права аренды недостаточно для вывода о законности разрешения на строительство.
Таким образом, Верховный Суд дал четкий ориентир судам для рассмотрения дел об оспаривании разрешений на строительство и ввод объекта в эксплуатацию. Проверка законности таких разрешений не может ограничиваться вопросом о том, соответствует ли проект градостроительному регламенту или находится ли участок в территориальной зоне, где в принципе допускается соответствующий вид застройки. Необходимо исследовать первичное основание возникновения прав на землю: для какой цели предоставлялся участок, какая процедура при этом применялась и допускала ли она строительство капитального объекта.
Для органов публичной власти определение значимо тем, что подтверждает возможность защиты публичных интересов в порядке гл. 24 АПК, даже когда на основании спорных разрешений зарегистрированы права собственности на земельный участок и расположенный на нем объект недвижимости. Верховный Суд прямо указал, что незаконность разрешений имеет самостоятельное значение для дальнейшего решения судьбы объекта недвижимости и земельного участка, особенно если на их основе инициируются последующие действия по изменению категории земель, градостроительного зонирования или функционального назначения территории.
Не менее важен вывод ВС о публичном интересе как самостоятельной ценности в подобных спорах. Верховный Суд, в частности, отметил, что несоблюдение процедуры предоставления участка для строительства затрагивает не только интересы конкретного органа, но и права неопределенного круга лиц – потенциальных участников торгов, которые могли бы претендовать на участок, если бы он изначально предоставлялся под строительство в надлежащем порядке. Тем самым Суд фактически подчеркнул: обход конкурсной или иной специальной процедуры нельзя легализовать ссылками на последующее оформление прав и на фактически завершенное строительство.
Для арендаторов и инвесторов позиция, изложенная в определении, означает необходимость оценивать не только текущий градостроительный статус участка, но и историю его предоставления. Если участок получен для целей, не связанных со строительством, последующие переуступки прав аренды, изменение ПЗЗ, внесение корректив в генплан и даже выкуп участка в собственность не устраняют риск последующего оспаривания разрешительной документации и производных правовых последствий.
По сути, Верховный Суд вновь напомнил, что в земельно-градостроительных отношениях приоритет имеют не формальная завершенность регистрационных процедур, а законность исходного титула и соблюдение императивного порядка вовлечения публичной земли в оборот. Именно поэтому дело было возвращено на новое рассмотрение в первую инстанцию: нижестоящие суды не исследовали в должной мере вопрос соблюдения процедуры предоставления участка под строительство и преждевременно отказали в защите прав Комитета.
Определение № 306-ЭС25-10127 представляется важным ориентиром для последующих споров, в которых капитальное строительство осуществляется на участках, изначально предоставленных для иных целей. Его практический смысл состоит в том, что ни наличие договора аренды, ни благоприятный градостроительный регламент, ни последующая регистрация прав не освобождают от необходимости доказать главный исходный тезис: публичный участок был предоставлен именно в том правовом режиме, который допускал строительство спорного капитального объекта.
