18 сентября Конституционный Суд вынес Определение № 2105-О/2025 по запросу Правительства Иркутской области о проверке конституционности ст. 316 «Районный коэффициент к зарплате» ТК РФ, ч. 1 ст. 30 «Тарифы на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию» Закона об обязательном медицинском страховании РФ, а также п. 2 и 3 Методики распределения субвенций, предоставляемых из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на осуществление переданных органам государственной власти субъектов РФ полномочий РФ в сфере обязательного медицинского страхования.
Управление Федерального казначейства по Иркутской области провело выездные проверки в ряде медицинских учреждений, расположенных в г. Иркутске и участвующих в программе бесплатного оказания медицинской помощи как частных, так и государственных, финансируемых из бюджета Иркутской области. По результатам проверок были выявлены нарушения, связанные с возмещением за счет средств бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования субъекта РФ, который, в свою очередь, формируется за счет субвенций и иных межбюджетных трансфертов из бюджета ФФОМС и федерального бюджета, затрат на выплату зарплаты медицинским работникам. В частности, были установлены факты возмещения такого рода затрат с применением к зарплате работников коэффициента 1,3, установленного нормативными правовыми актами Иркутской области, в то время как на федеральном уровне для таких организаций, расположенных на территории Иркутской области, установлен районный коэффициент 1,2. Исходя из этого соответствующим медицинским учреждениям были выданы представления об устранении выявленных нарушений и обеспечении возврата неправомерно израсходованных средств фонда обязательного медицинского страхования.
После этого Правительство Иркутской области обратилось в Конституционный Суд с запросом, в котором указало, что ст. 316 ТК, ч. 1 ст. 30 Закона об обязательном медицинском страховании РФ, а также п. 2 и 3 Методики распределения субвенций, предоставляемых из бюджета ФФОМС бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на осуществление переданных органам государственной власти субъектов РФ полномочий РФ в сфере обязательного медицинского страхования, не соответствуют Конституции, поскольку не допускают возмещения за счет средств бюджета ФФОМС зарплаты медработников частных и государственных учреждений здравоохранения, участвующих в программе бесплатного оказания медицинской помощи, в части районного коэффициента, установленного нормативными правовыми актами субъекта РФ на основании Постановления Совета Министров РСФСР от 4 февраля 1991 г. № 76 «О некоторых мерах по социально-экономическому развитию районов Севера» и являющегося общеобязательным для всех работодателей этого субъекта РФ.
Изучив запрос, КС пояснил, что Конституция в соответствии с целями социального государства предусматривает установление в Российской Федерации гарантированного минимального размера оплаты труда, а также закрепляет право каждого на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом МРОТ. Вместе с тем из Конституции не вытекает обязанность законодателя гарантировать работникам в местностях с особыми климатическими условиями определенный размер повышения оплаты труда или использовать для повышения ее размера конкретные правовые механизмы (Постановление КС от 7 декабря 2017 г. № 38-П).
Как отметил Конституционный Суд, Трудовой кодекс предусматривает, что труд работников, занятых на работах в местностях с особыми климатическими условиями, оплачивается в повышенном размере, а также закрепляет, что оплата их труда производится в порядке и размерах, не ниже установленных трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права. Оплата труда лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, осуществляется с применением районных коэффициентов и процентных надбавок к зарплате. В целях обеспечения реализации работниками организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, права на повышенную оплату труда ст. 316 ТК делегирует Правительству РФ полномочия по установлению размера районного коэффициента и порядка его применения для расчета зарплаты, а кроме того, предоставляет органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления право устанавливать за счет средств соответствующих бюджетов более высокие размеры районных коэффициентов для государственных органов субъектов РФ, государственных учреждений субъектов РФ, органов местного самоуправления и муниципальных учреждений.
Из этого – учитывая, что ст. 316 ТК включена в его главу 50 «Особенности регулирования труда лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях», –следует, разъяснил КС, что положения данной статьи, действующие в нормативной связи с Перечнем районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, в целях предоставления государственных гарантий и компенсаций для лиц, работающих и проживающих в этих районах и местностях, не регулируют отношения по установлению зарплаты гражданам, работающим и проживающим на территориях, не относящихся к указанным районам и местностям, в том числе в г. Иркутске.
КС указал, что, осуществляя в соответствии с конституционными предписаниями правовое регулирование отношений, связанных с обязательным медицинским страхованием, законодатель в Законе об ОМС определил в числе прочего источники формирования средств обязательного медицинского страхования, целевым предназначением которых является обеспечение гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи при наступлении страхового случая в рамках территориальной и базовой программ обязательного медицинского страхования, а также предусмотрел состав бюджетов ФФОМС и территориальных фондов обязательного медицинского страхования и направления расходования средств этих бюджетов.
В частности, пояснил Суд, средства бюджета ФФОМС, доходы которого формируются главным образом за счет страховых взносов на обязательное медицинское страхование, а также средств федерального бюджета, переданных в бюджет данного фонда в случаях, установленных федеральными законами, расходуются преимущественно путем предоставления субвенций из бюджета Федерального фонда бюджетам территориальных фондов для финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ, возникающих при осуществлении полномочий Российской Федерации в сфере ОМС, переданных органам государственной власти субъектов РФ в соответствии с ч. 1 ст. 6 Закона об обязательном медицинском страховании. Такие субвенции предоставляются в объеме, установленном федеральным законом о бюджете ФФОМС на очередной финансовый год и на плановый период. При этом в целях обеспечения устойчивого функционирования финансовой системы обязательного медицинского страхования, выступающего в качестве необходимого условия полноценной реализации конституционного права каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь, Закон об ОМС прямо предусматривает, что субвенции на осуществление полномочий, указанных в ч. 1 его ст. 6, носят целевой характер и не могут быть использованы на другие цели.
Обязанность бесплатного оказания застрахованным лицам медицинской помощи в рамках программ ОМС возложена на являющиеся участниками обязательного медицинского страхования медицинские организации, к числу которых относятся организации любой предусмотренной законодательством РФ организационно-правовой формы, имеющие право на осуществление медицинской деятельности и включенные в установленном порядке в реестры медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере ОМС. Они имеют право получать средства за оказанную медпомощь на основании заключенных договоров на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию и договоров на оказание и оплату медицинской помощи в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования в соответствии с установленными тарифами на оплату медпомощи по ОМС по результатам контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медпомощи и в иных случаях, предусмотренных законом.
Как отметил Конституционный Суд, тарифы на оплату медпомощи рассчитываются в соответствии с методикой расчета тарифов на оплату медицинской помощи, утвержденной уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в составе правил ОМС, и включают в себя статьи затрат, установленные территориальной программой обязательного медицинского страхования. Данное законоположение, оспариваемое в запросе Правительства Иркутской области, само по себе носит отсылочный характер и не регулирует отношения, связанные с финансированием затрат на оплату труда работников медицинских организаций в сфере обязательного медицинского страхования. Что касается Методики, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 5 мая 2012 г. № 462, то она также не регулирует отношения, связанные с финансированием затрат на оплату труда работников медицинских организаций в сфере обязательного медицинского страхования.
Соответственно, указал КС, оспариваемые заявителем п. 2 и 3 этой Методики, предусматривающие при определении размера предоставляемых из бюджета Федерального фонда субвенций учет в том числе районного коэффициента, установленного для данной территории законодательными и иными нормативными правовыми актами РФ и СССР, направлены лишь на определение размера обязательств Федерального фонда перед территориальными фондами обязательного медицинского страхования и не предрешают имеющий, по существу, экономический характер, а потому не подлежащий разрешению посредством конституционного контроля вопрос об источнике финансирования расходов медицинских организаций на зарплату, обусловленных установлением нормативными правовыми актами субъекта РФ более высокого – по сравнению с предусмотренным в централизованном порядке – районного коэффициента.
Таким образом, подчеркнул Конституционный Суд, оспариваемые заявителем нормативные положения не содержат неопределенности с точки зрения их соответствия Конституции в обозначенном в запросе аспекте.
Как заметила в комментарии «АГ» адвокат Ольга Полетило, вопрос о неопределенности применения более высокого размера районного коэффициента и порядок его применения для расчета зарплаты работников организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, для Иркутской области уже был рассмотрен судами. Единый районный коэффициент 1,3 к зарплате рабочих и служащих на территории г. Иркутска был установлен еще в 2008 г. (Закон Иркутской области от 17 декабря 2008 г. № 123-03). Тогда же был сделан вывод, что не любой коэффициент к зарплате медицинского работника можно оплачивать из средств ОМС (Определение ВС от 12 сентября 2024 г. № 302-ЭС24-14585). Поэтому вывод Конституционного Суда о том, что оспариваемые нормы, как не соответствующие Конституции и имеющие неопределенность при применении ч. 1 ст. 30 Закона об ОМС, п. 2,3 Методики распределения субвенций, предоставляемых из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на осуществление переданных органам государственной власти субъектов РФ полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования, обоснован, так как эти нормы не регулируют отношения, связанные с финансированием затрат на оплату труда медицинских организаций в сфере обязательного медицинского страхования и не подлежат разрешению путем конституционного контроля, поскольку по существу это дело является экономическим спором.
«Конституционный Суд еще раз напомнил, что он рассматривает споры, связанные с соответствием Конституции РФ нормативных актов всех ветвей государственной власти, но не экономические или другие споры», – заключила Ольга Полетило.
Советник АБ г. Москвы Alliance Legal Александр Сергеев назвал правовую позицию КС правильной. «Обращает на себя внимание описательная часть, где указано, что по результатам проверок, проведенных Управлением Федерального казначейства по Иркутской области, медицинским учреждениям были выданы представления об устранении выявленных нарушений и обеспечении возврата неправомерно израсходованных средств фонда обязательного медицинского страхования. В указанной ситуации медицинские учреждения исполняли нормативный акт субъекта Российской Федерации при выплате повышенного коэффициента. Вместе с тем правительство Иркутской области должно было предусмотреть в бюджете Иркутской области соответствующее финансирование. С учетом указанных обстоятельств, соответствующее представление Управление Федерального казначейства по Иркутской области должно было направить не в медицинские учреждения для обеспечения возврата неправомерно израсходованных средств, а в правительство Иркутской области», – заметил он.
При этом Александр Сергеев назвал отрадным то, что Правительство Иркутской области обратило внимание на требование об обеспечении возврата неправомерно израсходованных средств и попыталось урегулировать требования бюджетного законодательства путем обращения в КС. «При отказе Конституционного Суда Правительство Иркутской области должно предусмотреть в своем бюджете соответствующую статью расходов, а не быть сторонним наблюдателем того, как из заработной платы медицинских работников вычитаются денежные средства, ранее начисленные в соответствии с нормативным актом субъекта РФ», – отметил эксперт.
Юрист, генеральный директор консалтинговой группы vvCube Вадим Ткаченко обратил внимание, что в Конституции нет прямых требований к государству о применении специальных механизмов для оплаты труда в районах Крайнего Севера и приравненных к ним территориях, а потому позиция Конституционного Суда в данном вопросе понятна. «Коэффициенты затрат на зарплату на основании тарифов на оплату медпомощи рассчитываются в соответствии с методикой расчета тарифов на оплату медицинской помощи, утвержденной уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в составе правил обязательного медицинского страхования, и включают в себя статьи затрат, установленные территориальной программой обязательного медицинского страхования. Однако такие коэффициенты, рассчитываемые из средств Фонда обязательного медицинского страхования, имеют государственный характер, и государство должно устанавливать равноправные и равноценные возмещения, в том числе в виде оплаты труда медицинскому персоналу, выплачиваемому из средств. В противном случае это противоречило бы установленным правилам расчета коэффициентов на территориях с особыми климатическими условиями, в которых существуют специальные нормы по оплате труда», – указал Вадим Ткаченко.
Хотя данный вопрос, возможно, и не подпадает под юрисдикцию Конституционного Суда, отметил он, Правительству РФ необходимо обратить на данную ситуацию особое внимание и внести соответствующие изменения в нормативы, регулирующие расходы на выплаты заработной платы медицинскому персоналу из средств ФОМС в местностях с особыми климатическими условиями.
