Конституционный Суд опубликовал Определение № 2613-О/2025 по жалобе военнослужащего на нарушение его конституционных прав п. 5 ст. 33 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ и п. 19 ст. 32 Избирательного кодекса Псковской области.
Суды отказали в удовлетворении иска военнослужащего
Дмитрий Поршнёв был выдвинут политической партией в качестве кандидата на досрочных выборах на должность главы Гдовского района Псковской области, назначенных на 8 сентября 2024 г. В июле того же года его представителем П., действовавшей на основании нотариально удостоверенной доверенности, в территориальную избирательную комиссию были представлены документы для уведомления о выдвижении Дмитрия Поршнёва кандидатом.
Избирательная комиссия известила Дмитрия Поршнёва о недостатках в этих документах, а впоследствии постановлением от 27 июля 2024 г. отказала ему в регистрации в качестве кандидата, основанием послужило непредставление им лично необходимых документов и отсутствие сведений о наличии обстоятельств, при которых допускается представление документов иным лицом по просьбе кандидата.
Тогда Дмитрий Поршнёв обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным и отмене названного постановления. Административный истец ссылался на отсутствие у него возможности лично представить документы о выдвижении в связи с прохождением военной службы по контракту в зоне специальной военной операции и на то, что ему было отказано в предоставлении отпуска для этой цели, а также на наличие у него статуса «ветеран боевых действий».
Решением Гдовского районного суда Псковской области от 12 августа 2024 г. было отказано в удовлетворении иска, с чем согласились апелляция и кассация. Установив, что документы, необходимые для уведомления избирательной комиссии о выдвижении кандидата, были представлены не лично Дмитрием Поршнёвым, а наличие оснований для представления этих документов иным лицом не подтверждено, суды признали правомерным отказ избирательной комиссии в регистрации заявителя в качестве кандидата на основании подп. «в» п. 24 ст. 38 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ. При этом судами также было отмечено, что документы, свидетельствующие об отсутствии у административного истца возможности лично прибыть в избирательную комиссию, им не представлены.
Кассационное обжалование в ВС и ходатайство об обращении в КС с запросом
Не согласившись с принятыми судебными актами, Дмитрий Поршнёв подал кассационную жалобу в Верховный Суд (есть у «АГ»), которая была подготовлена юристами Центра конституционного правосудия. Как отмечалось в жалобе, судами было указано, что прохождение военной службы в зоне СВО является его правом выбора, тем самым его доводы о невозможности подать документы лично являются несостоятельными. При этом суды не учли, что порядок прохождения военной службы устанавливает, что гражданин не может самовольно покинуть место службы, а возможность временно покинуть определяется командиром воинской части. Чтобы исполнить предписания о личной подаче документов в избирательную комиссию, Дмитрий Поршнёв должен был самовольно покинуть воинскую часть, что являлось бы основанием для привлечения его к уголовной ответственности.
Также в жалобе подчеркивалось, что в Постановлении от 22 декабря 2015 г. № 34-П КС РФ указал, что законодатель обязан предусмотреть особый порядок уведомления о выдвижении для всех обладающих пассивным избирательным правом граждан, которые в силу объективных обстоятельств, в том числе обусловленных действующим правовым регулированием, лишены возможности выполнить условие о личном представлении документов в избирательную комиссию. Административный истец полагает, что исполнение этого постановления КС в данном деле возможно посредством применения к нему в порядке аналогии закона особого порядка: уведомления о выдвижении через представителей, предусмотренного законом для лиц, находящихся на лечении в медицинских организациях и содержащихся под стражей.
Представители заявителя привели законоположения, в которых, по их мнению, законодатель рассматривает участие гражданина в боевых действиях в составе Вооруженных Сил РФ в качестве обстоятельства, которое может служить основанием для исключения из общего правила о личном и непосредственном участии такого лица в официальных публично-правовых процедурах. Такой подход позволяет учитывать конкретные обстоятельства каждого дела и не предъявлять заведомо неосуществимые требования к лицам, участвующим в боевых действиях в целях обеспечения безопасности РФ.
Одновременно с подачей кассационной жалобы юристы Центра конституционного правосудия направили в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда ходатайство, в котором просили ВС обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности п. 5 ст. 33 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ и п. 19 ст. 32 Избирательного кодекса Псковской области в той части, в какой они предусматривают, что документы о выдвижении участвующего в боевых действиях военнослужащего кандидатом на выборах не могут быть представлены в избирательную комиссию иными лицами.
В ходатайстве отмечалось, что подлежащие применению в деле Дмитрия Поршнёва нормы устанавливают дифференцированное регулирование порядка уведомления избирательной комиссии о выдвижении кандидата для различных категорий граждан. Возможность подачи документов через представителя предоставлена только тем лицам, которые временно находятся под стражей или в стационарных медицинских организациях. Указание на иные случаи, установленные федеральным законом, не имеет решающего значения, поскольку действующее законодательство иных случаев не предусматривает. Необходимость в особом порядке подачи заявления кандидатом, проходящим военную службу, обусловлена объективными обстоятельствами, действующим правовым регулированием военной службы, а также ч. 1 ст. 1, ч.1 и 2 ст. 19, ч.1 и 2 ст. 32 и ст. 59 Конституции.
Верховный Суд истребовал дело, однако отказал Дмитрию Поршнёву в рассмотрении его кассационной жалобы и отклонил ходатайство.
КС разъяснил порядок представления военнослужащим необходимых документов в избирком
В жалобе в Конституционный Суд Дмитрий Поршнёв указал, что п. 5 ст. 33 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ и п. 19 ст. 32 Избирательного кодекса Псковской области не соответствуют Конституции РФ, поскольку исключают возможность представления в избирательную комиссию документов о выдвижении кандидата, который проходит военную службу по контракту в зоне боевых действий, не кандидатом лично, а иным лицом.
В связи с жалобой Дмитрия Поршнёва доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, к.ю.н. Инга Старостина направила в КС РФ научно-экспертное заключение (есть у «АГ»), которое было подготовлено pro bono в рамках научно-экспертного сотрудничества с Центром конституционного правосудия. Эксперт, в частности, указала, что отсутствие в оспариваемых нормах положения о возможности подачи документов через представителя военнослужащими, находящимися в зоне боевых действий, делает невозможной реализацию пассивного избирательного права. Как подтверждается материалами дела, личная подача документов в данной ситуации физически невозможна, а отсутствие альтернативной процедуры блокирует само осуществление права.
В заключении отмечалось, что восполнение этого регулирования не может быть достигнуто средствами толкования. Перечень исключений, предусмотренных законом, является исчерпывающим. Суды не вправе дополнять его иными случаями, в том числе по аналогии, поскольку это выходит за пределы их полномочий и нарушает принцип законности в сфере избирательного права. Таким образом, ординарные юрисдикционные средства оказались неэффективными, а примененные нормы не поддаются конституционно согласующему толкованию.
Отказывая в рассмотрении жалобы, КС указал, что регулирование порядка и условий выдвижения и регистрации кандидатов на выборах должно отвечать вытекающим из Конституции РФ требованиям правовой определенности и не носить характера избыточных, чрезмерных ограничений, создающих, вопреки конституционному принципу равенства, произвольные препятствия для реализации избирательных прав граждан. Закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ определяет общие для всех видов выборов условия выдвижения кандидатов, о которых в установленном законом порядке уведомляется избирательная комиссия.
Суд отметил, что избирательная комиссия считается уведомленной о выдвижении кандидата после поступления в нее заявления в письменной форме выдвинутого лица о согласии баллотироваться; вместе с заявлением представляются определенные указанным законом документы, которые по общему правилу кандидат, кроме кандидата, выдвинутого в списке кандидатов, обязан представить в избирательную комиссию лично. Аналогичные положения воспроизведены в п. 19 ст. 32 Избирательного кодекса Псковской области.
Как подчеркнул КС, требование о личной подаче гражданином в избирательную комиссию документов о выдвижении кандидатом в качестве общего правила направлено на то, чтобы подчеркнуть высокую степень ответственности, которую принимает на себя гражданин, изъявивший желание баллотироваться по соответствующему избирательному округу; обеспечить с самого начала избирательной кампании непосредственное взаимодействие кандидата и избирательной комиссии с целью создания условий для реализации им своих прав; исключить возможные злоупотребления на данной стадии избирательного процесса.
В определении отмечается, что необходимость закрепления законодателем перечня случаев, позволяющих отступить от этого общего правила, продиктована в том числе его обязанностью предусмотреть порядок реализации права на выдвижение кандидатуры на выборах теми обладающими пассивным избирательным правом гражданами, которые в силу объективных обстоятельств лишены возможности исполнить обязанность лично представить в избирательную комиссию необходимые для выдвижения документы (Постановление КС № 34-П/2015). Так, если кандидат болен, содержится в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, находится под домашним арестом, по его просьбе представить необходимые документы в избирательную комиссию может иное лицо при условии надлежащего подтверждения волеизъявления гражданина баллотироваться в соответствующем избирательном округе путем удостоверения подлинности его подписи на заявлении в письменной форме.
Таким образом, КС пояснил: оспариваемое положение федерального законодательства исходит из того, что представление документов не кандидатом лично, а иным лицом допускается – в рамках действующей в настоящее время системы нормативного регулирования – именно при объективном отсутствии у гражданина возможности лично представить документы в избирательную комиссию, что обусловливается такими обстоятельствами, которые возникают помимо его воли и не могут быть заранее соотнесены с периодом проведения выборов.
Суд указал, что военнослужащие имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в референдуме, а также в других формах осуществления местного самоуправления. При этом в силу предписаний Закона о воинской обязанности и военной службе и Положения о порядке прохождения военной службы военнослужащий в связи с избранием его депутатом Госдумы, депутатом законодательного органа субъекта РФ, депутатом представительного органа муниципального образования либо главой муниципального образования и осуществлением указанных полномочий на постоянной основе имеет право либо на увольнение с военной службы, либо на ее приостановление.
В определении отмечается, что в качестве гарантии деятельности зарегистрированных кандидатов Закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ в целях обеспечения возможности реализации военнослужащими пассивного избирательного права предусматривает, что командир воинской части, в которой служит зарегистрированный кандидат, со дня регистрации кандидата до дня официального опубликования результатов выборов обязан по рапорту зарегистрированного кандидата освободить его от службы в любой день и на любое время в течение этого срока. В свою очередь, п. 17 ст. 31 Положения о порядке прохождения военной службы устанавливает, что военнослужащему, зарегистрированному в качестве кандидата на замещаемую посредством прямых выборов должность, по его желанию предоставляется отпуск без сохранения денежного довольствия.
Конституционный Суд обратил внимание, что такое регулирование учитывает, что приобретение статуса зарегистрированного кандидата обусловливает возникновение юридически значимых связей такого кандидата с иными субъектами избирательного процесса, которые до регистрации гражданина, в том числе военнослужащего, в качестве кандидата еще не сформированы. В связи с этим указанная гарантия предоставляется именно с момента регистрации в качестве кандидата, что не нарушает конституционных прав граждан и не лишает возможности кандидата заниматься подготовкой к участию в выборах в свободное от исполнения служебных обязанностей время (Определение от 1 июня 2010 г. № 784-О-О).
«Следовательно, действующее нормативное регулирование определяет возможные последствия регистрации гражданина-военнослужащего в качестве кандидата на выборах и его избрания по результатам соответствующих выборов, но вместе с тем не устанавливает особенностей порядка выдвижения военнослужащих в качестве кандидатов (в том числе в части предусмотренного оспариваемыми законоположениями требования о личном представлении документов в избирательную комиссию). Из этого вытекает, что военнослужащим, равно как и иным категориям лиц, не названным в п. 5 ст. 33 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, надлежит лично представлять в избирательную комиссию необходимые для выдвижения кандидатом документы», – разъяснил КС.
Он подчеркнул, что отсутствие в действующем законодательстве положений о представлении в избирательную комиссию необходимых документов не лично военнослужащим, в частности военнослужащим – участником боевых действий, выдвигающимся в качестве кандидата на выборах, а иным лицом само по себе не свидетельствует о невозможности соблюдения соответствующего требования. В этих целях военнослужащий не лишен возможности воспользоваться предоставляемыми в соответствии с Законом о статусе военнослужащих и Положением о порядке прохождения военной службы отпусками, в том числе основным отпуском, продолжительность которого по общему правилу позволяет соотнести его со временем представления в избирательную комиссию документов, необходимых для выдвижения и регистрации кандидата.
При этом, как отметил КС, специфика военной службы не может не оказывать воздействия на фактическую реализацию военнослужащим своего пассивного избирательного права в данном аспекте с учетом того, что в силу Конституции защита Отечества, являющаяся одной из целей военной службы, признается не только конституционной обязанностью, но и прежде всего долгом гражданина РФ.
Суд пояснил, что применительно к реализации военнослужащим пассивного избирательного права на этапе его выдвижения в качестве кандидата и к решению вопроса о предоставлении ему отпусков в целях представления необходимых документов в избирательную комиссию не могут не учитываться цели выполнения задач по обеспечению обороны страны и безопасности государства, приобретающие особое значение в условиях специального правового регулирования отношений по реализации воинской обязанности и прохождению военной службы в период мобилизации, обусловливающего, в первую очередь, необходимость поддержания такого уровня комплектования Вооруженных Сил РФ кадрами, который обеспечивал бы сохранение боеспособности воинских подразделений в конкретных исторических условиях и возможность эффективного выполнения стоящих перед ними задач (определения от 12 марта 2024 г. № 551-О, от 24 декабря 2024 г. № 3338-О, от 28 января 2025 г. № 290-О и др.).
Таким образом, Конституционный Суд указал, что оспариваемые законоположения не предусматривают особого порядка представления военнослужащим в избирательную комиссию необходимых для выдвижения в качестве кандидата документов, потому они должны быть представлены им лично. Такое правовое регулирование, рассматриваемое в системной связи с иными нормативными предписаниями и с учетом того, что военнослужащий не лишен возможности выполнить данное требование лично, само по себе не может расцениваться как создающее произвольные препятствия для реализации избирательных прав граждан или исключающее возможность выдвижения военнослужащих в качестве кандидатов на выборах.
Комментарий представителя
В комментарии «АГ» руководитель Центра конституционного правосудия Иван Брикульский отметил, что проблемы данного решения КС носят сложный научно-методологический характер, в первую очередь с точки зрения принципа равноправия. Также, по его мнению, определение является сомнительным с точки зрения выбранной методологии. Юрист указал, что КС фактически отказал участнику СВО в гарантиях подачи документов в избирательную комиссию, ссылаясь на принцип равноправия, который не предполагает создания дополнительных преимуществ гражданам, находящимся в формально равных условиях.
Однако, как подчеркнул Иван Брикульский, принцип равноправия, в том числе кандидатов, сам предполагает исключения: Закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ предусматривает их для тех, кто находится под стражей или в медицинских организациях. «Ключевой критерий для возможности не личного обращения в избиркомы – это объективная невозможность реализовать это право. Это исключение как раз и направлено на реализацию принципа равноправия для всех граждан. Но если законодатель допускает такие исключения, используя критерий объективной невозможности, то почему аналогичное неприменимо в отношении военнослужащих? Тем более когда уже есть механизм, предполагающий в случае избрания военнослужащего досрочно уволиться с военной службы для определенных категорий избираемых должностей. Это означает, что законодатель не возражает против участия военнослужащих и участников СВО в политической жизни, пусть пока и не создал для этого эффективных механизмов, в числе которых подача документов через представителя», – прокомментировал юрист.
По мнению Ивана Брикульского, нельзя сказать, что данное определение закрывает путь для других аналогичных проблем. Он полагает, что критическая масса таких жалоб побудит КС высказаться по данной проблеме, если законодатель не сделает это раньше.
Эксперты «АГ» прокомментировали определение КС
Юрист «НОВИКОВ.Право» Александр Новиков отметил, что военнослужащие, как и государственные и муниципальные служащие, и сотрудники полиции, имеют право избирать и быть избранными, что прямо указано в Законе о статусе военнослужащего. Между тем ввиду особенностей несения службы военнослужащие действительно не всегда могут реализовать свое право согласно действующей процедуре. Эксперт указал, что отдельные исключения для такого порядка предусмотрены ч. 5 ст. 33 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, а также в иных случаях, установленных федеральным законом. При этом, как полагает Александр Новиков, ни одно из названных исключений не связано с особенностями исполнения обязанностей военной службы, равно как и трудовых или других служебных обязанностей.
В этом контексте, по мнению эксперта, жалоба не имела шансов на успех, поскольку, как верно отметил КС, предусмотренные законом исключения из порядка обусловлены объективными причинами, то есть такими обстоятельствами, которые возникают помимо воли и не могут быть соотнесены с периодом проведения выборов, что в случае со статусом военнослужащего не соблюдается. «По моему мнению, правило о личном представлении документов является избыточным, на что указывают и избранные Судом формулировки в его обоснование – характерно оценочные и условные. При этом следует учитывать, что с 2002 г. (оспариваемое правило существовало изначально) общий правопорядок претерпел серьезную трансформацию и в современных условиях уже нет тех рисков, на которые ссылался Суд. Кроме того, в условиях цифровизации общества, дистанционного голосования, электронного документооборота сам по себе факт представления бумажных документов личной явкой для выполнения элементарных избирательных процедур выглядит в некоторой степени архаично и непоследовательно», – высказал позицию Александр Новиков.
Адвокат, доктор права НИУ ВШЭ, советник РАЕН Вячеслав Плахотнюк обратил внимание, что в данном определении КС подчеркнул: принимая решение о прохождении военной службы по контракту, гражданин добровольно принимает на себя обязанность по соблюдению ограничений, связанных с требованиями воинской дисциплины в интересах выполнения задач по обеспечению обороны страны. Это не исключает возможности реализации пассивного избирательного права, но при условии соблюдения закона.
Как отметил эксперт, ни упомянутый федеральный закон, ни Избирательный кодекс Псковской области, ни разъяснения Постановления Пленума ВС РФ от 27 июня 2023 г. № 24 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами административных дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», на которые сослались суды общей юрисдикции в деле Дмитрия Поршнёва, не содержат в себе указания на воинскую службу, участие в СВО как на основание для допущения подачи документов о выдвижении кандидата на должность главы местного самоуправления не лично, а через представителя.
Вячеслав Плахотнюк заметил, что невозможность личной явки должна носить объективный характер и подтверждена документально. «Применительно к воинской службе суды общей юрисдикции и КС подчеркнули, что кандидат для исполнения требований избирательного закона вправе использовать отпуск. Конституционный Суд ставит исполнение воинского долга в приоритет по отношению к субъективным избирательным правам гражданина, при этом он не стал снижать стандарты формирования органов публичной власти. Кроме того, Федеральным законом № 153-ФЗ от 28 апреля 2023 г. уже в период проведения СВО в оспариваемую заявителем норму п. 5 ст. 33 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ вносились изменения, и, если бы законодатель имел намерение расширить перечень допустимых исключений из принципа личного участия в процедуре выдвижения кандидата, он сделал бы это», – считает эксперт.
Вячеслав Плахотнюк подчеркнул, что в своих жалобах, адресованных в Избирательную комиссию Псковской области и судам, заявитель ссылался на нахождение в зоне СВО. Как полагает эксперт, если бы заявитель предоставил доказательства обращения к командованию с рапортом о предоставлении отпуска для личной явки в избирательную комиссию и отказ в удовлетворении своей просьбы, то, возможно, позиция избиркома и судов была бы другой.
Партнер юридической фирмы «Лесников, Ильичёв и Партнеры» Григорий Васильков считает, что определение КС является довольно неожиданным. «Понятен основной мотив отказа: в приоритете защита Отечества, каждый важен на фронте. По сути, возможность стать кандидатом на выборах оставлена на усмотрение военного командования, при этом в данном деле заявителю в отпуске было отказано. В тексте определения идет упор на добровольность заключения контракта, но на фронте достаточно много граждан, призванных в порядке мобилизации. Эти нюансы оставлены без внимания. Уверен, что на это определение имелись особые мнения судей, вот только они с недавних пор не публикуются. Нечеткость и двусмысленность выводов – оставляют зазор для новой жалобы», – полагает эксперт.
