24 апреля Конституционный Суд РФ вынес Постановление № 17-П по делу о проверке конституционности подп. 9 п. 2 ст. 3, п. 4 ст. 5, подп. 2 п. 1 и п. 5 ст. 13 Закона о приватизации государственного и муниципального имущества.
В октябре 2019 г. Управление муниципального имущества Пензы дало МУП «Специализированное бюро по коммунальному обслуживанию населения г. Пензы» согласие на продажу нежилого помещения, закрепленного за этим унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения, на аукционе. В декабре индивидуальный предприниматель Валентина Балябина стала единственным участником этого аукциона, с ней был заключен ДКП помещения, в июне 2020 г. она оформила право собственности на него.
Впоследствии аукцион был признан несостоявшимся в связи с поступлением только одной заявки. Далее суд удовлетворил иск пензенской администрации к МУП «Спецбюро» и Валентине Балябиной о признании ДКП помещения недействительным и применении последствий недействительности сделки. Он посчитал, что при признании аукциона несостоявшимся должен применяться такой способ приватизации, как продажа государственного или муниципального имущества путем публичного предложения. Возможность заключения ДКП с единственным участником такого аукциона не предусмотрена Законом о приватизации государственного и муниципального имущества. Суд добавил, что ИП Валентина Балябина значится в едином реестре субъектов малого и среднего предпринимательства, но у нее нет преимущественного права на приобретение имущества, находящегося в публичной собственности, в том числе закрепленного за унитарными предприятиями. Апелляция и кассация оставили решение первой инстанции в силе, впоследствии Верховный Суд отказался рассматривать кассационную жалобу ИП.
В жалобе в Конституционный Суд Валентина Балябина указала, что подп. 9 п. 2 ст. 3, п. 4 ст. 5, подп. 2 п. 1 и п. 5 ст. 13 Закона о приватизации государственного и муниципального имущества не соответствуют Конституции, поскольку они порождают неопределенность в вопросе о возможности приобретения муниципальной недвижимости, закрепленной за унитарным предприятием, единственным участником аукциона, на котором реализация такого актива произошла с согласия публичного собственника и который был признан несостоявшимся.
Заявитель указала, что ДКП был заключен с нею с соблюдением Положения «О порядке продажи недвижимого имущества, закрепленного за муниципальным унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения», утвержденного решением Пензенской городской Думы от 28 апреля 2006 г., которое предусматривает продажу МУПами указанной недвижимости на аукционе или на конкурсе при наличии согласия УМИ г. Пензы, а Закон о приватизации государственного и муниципального имущества неприменим к возникшим отношениям. По мнению Валентины Балябиной, недопустимо требовать признания недействительным ДКП муниципального имущества без оспаривания законности аукциона, обусловившего заключение такого договора. Иск пензенской администрации от имени собственника муниципального имущества нарушил законные ожидания ИП как участника аукциона, полагавшегося на правомерность процедуры отчуждения имущества при наличии согласия УМИ г. Пензы, которое также выступало от имени собственника имущества.
Изучив материалы дела и доводы жалобы, Конституционный Суд указал, что оспариваемые законоположения являются предметом его рассмотрения в той мере, в какой на их основе разрешаются вопросы о возможности продажи унитарным предприятием закрепленной за ним недвижимости с согласия собственника такого имущества без использования процедур, предусмотренных указанным законом; о действительности ДКП недвижимости унитарного предприятия, заключенного по результатам проведения торгов, признанных несостоявшимися из-за участия в них лишь одного участника.
В связи с этим КС РФ, в частности, напомнил, что право на приватизацию не относится к числу конституционных, а регламентируется федеральным законом. Исходя из понятия «приватизация», содержащегося в Законе о приватизации государственного и муниципального имущества, разновидностью таковой является приобретение частными лицами государственного или муниципального имущества, закрепленного за унитарными предприятиями. Между тем подп. 9 п. 2 ст. 3 Закона о приватизации государственного и муниципального имущества исключает из сферы его действия отношения, возникающие при отчуждении государственными и муниципальными унитарными предприятиями имущества, закрепленного за ними в хозяйственном ведении или оперативном управлении. При этом отсутствует федеральный закон, специально посвященный вопросам отчуждения государственного или муниципального имущества, закрепленного за государственными или муниципальными унитарными предприятиями.
Таким образом, заметил Суд, эти правоотношения регламентируются общими нормами, предусматривающими, что предприятие не вправе без согласия собственника продавать принадлежащую ему на праве хозяйственного ведения недвижимость, сдавать ее в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозобществ и товариществ или иначе распоряжаться этим имуществом. При этом унитарное предприятие вправе стать инициатором отчуждения имущества исходя из своей стратегии ведения предпринимательской деятельности, чем обеспечивается в том числе эффективность использования государственного или муниципального имущества.
В отсутствие федерального регулирования нюансов процедуры продажи государственного или муниципального имущества унитарных предприятий сложился подход, основанный на конституционном принципе защиты конкуренции, получившем развитие применительно к деятельности органов публичной власти, в частности, в Законе о защите конкуренции, который запрещает ограничивающие конкуренцию акты и действия или бездействие этих органов, иных осуществляющих их функции органов или организаций. В свою очередь, порядок продажи недвижимости унитарных предприятий закрепляется в правовых актах соответствующих публично-правовых образований – собственников имущества этих предприятий. На федеральном уровне действует правило о том, что сделки по продаже имущества ФГУП осуществляются путем продажи этого имущества на аукционе в соответствии с порядком, устанавливаемым федеральным антимонопольным органом. Порядок и условия приватизации имущества субъекта РФ определяются законами и иными НПА субъекта РФ в соответствии с федеральными законами, НПА Президента и Правительства РФ.
Регулирование же вопросов приватизации муниципального имущества, закрепленного за МУП, в части, относящейся к ее порядку и условиям, осуществляется НПА органов местного самоуправления. Так, в Пензе действует Положение о порядке продажи недвижимого имущества, закрепленного за муниципальным унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения. Согласно его п. 2 МУПы вправе продавать недвижимость, закрепленную за ними на праве хозяйственного ведения, только с согласия УМИ г. Пензы на аукционе или на конкурсе. Когда порядок продажи недвижимого имущества унитарных предприятий не утвержден НПА соответствующего уровня, отчуждение такого имущества происходит с согласия собственника при проведении торгов в силу упомянутого конституционного принципа защиты конкуренции.
Обязательные торги в рассматриваемом случае служат ограничением права унитарного предприятия на свободу осуществления предпринимательской деятельности, равно как и права публичного собственника по своему усмотрению определять юридическую судьбу имущества, они не противоречат конституционному принципу соразмерности ограничения прав на основании закона. С учетом этого согласие собственника на отчуждение недвижимости унитарного предприятия не может быть произвольным, он учитывает значение такого имущества для предприятия и оценивает необходимость имущества в осуществлении предприятием уставных видов деятельности. Соответственно, сделки, нарушающие это требование, являются ничтожными, даже когда они совершены с согласия собственника.
Если продажа имущества приведет к невозможности осуществления предприятием уставной деятельности, переход такого имущества в частную собственность возможен только путем преобразования унитарного предприятия в хозобщество в соответствии с п. 2 ст. 13 Закона о приватизации государственного и муниципального имущества. Понятие имущественного комплекса унитарного предприятия законодательно используется именно для целей приватизации в форме преобразования унитарного предприятия. Предметом приватизации в этом случае являются не отдельные объекты гражданских прав, а имущественный комплекс унитарного предприятия в целом, включая требования, долги, интеллектуальные права и др. Имущество, не включенное в состав подлежащих приватизации активов предприятия, изымается собственником. Такое правило запрещает дробление предприятия в процессе приватизации, приводящее к утрате единства его имущественной и организационной структуры и возможному снижению его экономического потенциала.
Таким образом, заключил КС, подп. 9 п. 2 ст. 3 Закона о приватизации государственного и муниципального имущества, исключающий применение предусмотренных в этом Законе процедур приватизации к отношениям, связанным с отчуждением унитарным предприятием закрепленной за ним недвижимости, нацелен на обеспечение такому предприятию как коммерческой организации возможности распоряжаться своим имуществом, тем более излишним, требующим расходов на его содержание, выступать полноценным участником гражданского оборота и эффективно достигать целей своей уставной деятельности. Однако такая норма не должна приводить к оправданию возможной практики обхода требований законодательства о приватизации и к злоупотреблению правом на отчуждение унитарным предприятием в частную собственность закрепленного за ним имущества.
Со ссылкой на Постановление от 23 декабря 2022 г. № 57-П Суд напомнил, что, когда в специальном законодательстве отсутствует указание на последствия признания торгов несостоявшимися, факт признания их таковыми означает, что они не могут влечь юридических последствий именно как специфический способ заключения сделки. При этом за рамками правоотношений по организации и проведению торгов могут возникать различные правовые последствия признания торгов несостоявшимися применительно к конкретным видам торгов, что не мешает установлению таких последствий законодателем, который учитывает вид торгов и природу возникающих отношений. Когда соответствующая регламентация не предусмотрена либо допускается произвольное усмотрение организатора торгов в вопросе о заключении такого договора, признание торгов несостоявшимися в связи с подачей единственной заявки не влечет отказа от заключения ДКП с единственным участником торгов, если нет объективных препятствий к заключению договора с этим участником. Эта правовая позиция применима и к вопросу регламентации правовых последствий признания несостоявшимися по той же причине торгов по продаже имущества унитарных предприятий. Такого же подхода придерживается ФАС России, закрепившая в п. 121 Порядка проведения конкурсов или аукционов право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества (утвержден приказом от 21 марта 2023 г. № 147/23).
Что касается возмездного отчуждения имущества из публичной собственности в частную на основании Закона о приватизации государственного и муниципального имущества, то применительно к такому его виду, как продажа государственного или муниципального имущества на аукционе, введено правило, в соответствии с которым аукцион с единственным участником допускается, однако признается несостоявшимся при отказе лица, признанного единственным участником аукциона, от заключения договора, предусматривающего начальную цену продажи, притом что ранее, согласно упомянутой норме в редакции, действовавшей в период приобретения имущества заявительницей, при единственном участнике аукцион признавался несостоявшимся.
На региональном уровне и в муниципальных образованиях в отсутствие в федеральном законодательстве норм, непосредственно разрешающих рассматриваемую ситуацию, осуществляется самостоятельное регулирование. В отсутствие же такого регулирования последствия признания торгов несостоявшимися могут быть определены аукционной или конкурсной документацией. Если и в такой документации не установлены указанные последствия либо допускается произвольное усмотрение продавца или организатора торгов в вопросе о заключении соответствующего договора, признание торгов несостоявшимися на указанном основании не влечет отказа от заключения договора с единственным участником торгов, когда нет объективных препятствий к заключению ДКП с этим участником. Продавец имеет возможность заключить договор с единственным участником торгов, предложение которого является конкурентным, соответствует документации о торгах, а она, в свою очередь, не ограничивает условия для свободной конкуренции.
«Кроме того, с учетом специфики торгов, проводимых в целях продажи имущества, основной целью которых наряду с прочим является получение максимально высокой цены продажи, закрепление в соответствующих нормативных актах или документации о торгах невозможности заключения договора с единственным участником торгов не может рассматриваться в качестве выхода соответствующего органа публичной власти за пределы своих полномочий либо явно неразумного или недобросовестного поведения продавца (организатора торгов)», – отмечено в постановлении.
Когда же заключение договора о продаже имущества унитарного предприятия произведено с согласия собственника этого имущества, невозможность заключения договора с единственным участником торгов в случае их признания несостоявшимися за отсутствием других участников нормативно или в конкурсной документации не установлена, а покупатель исполнил все обязанности по участию в торгах и не имел оснований предполагать наличие нарушений порядка отчуждения такого имущества, тем более когда такой порядок установлен самим собственником, у него возникают правомерные ожидания стабильного и надежного обладания приобретенным объектом. Причем они порождены органами власти, давшими согласие на отчуждение имущества, реализовавшими процедуру этого отчуждения, в результате чего была осуществлена госрегистрация права частной собственности на него. В этой ситуации, заметил Суд, удовлетворение требования того же или иного органа власти этого публично-правового образования, оспаривающего право собственности добросовестного покупателя недвижимого имущества унитарного предприятия по мотивам недопустимости заключения договора с единственным участником торгов в случае их признания несостоявшимися в связи с отсутствием других участников, противоречило бы неоднократно отмеченной КС необходимости защиты добросовестных участников гражданского оборота, проявляющих добрую волю, разумную осмотрительность и осторожность.
Таким образом, КС РФ признал оспариваемые нормы не противоречащими Конституции, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе текущего регулирования они допускают возможность продажи унитарным предприятием закрепленной за ним недвижимости с согласия собственника такого имущества без использования процедур, предусмотренных Законом о приватизации государственного и муниципального имущества, если это отчуждение не является способом обхода требований законодательства о приватизации или злоупотреблением правом на отчуждение унитарным предприятием в частную собственность закрепленного за ним имущества и проводится на торгах. Эти нормы также предполагают заключение ДКП с единственным участником таких торгов в случае их признания несостоявшимися в связи с отсутствием других участников торгов, если НПА, регулирующим проведение этих торгов, или содержанием документации о торгах прямо не предусмотрено, что в этом случае договор не заключается или применяются иные формы реализации соответствующего имущества. В связи с этим КС распорядился пересмотреть судебные акты с участием Валентины Балябиной.
Управляющий партнер АБ «Юг» Юрий Пустовит полагает, что Конституционный Суд прав в том, что отчуждение имущества в порядке приватизации и отчуждение имущества ГУПа или МУПа – это разные вещи. «Если первое делается планомерно, то второе всегда ситуативно, так как государство закрепляет имущество за ГУПом не для того, чтобы его отчуждать. КС РФ прав в том, что в приватизационном законодательстве есть пробел: оно не регулирует отчуждение имущества ГУПов. В этом случае Конституционный Суд нашел верное решение: он привлек нормы законодательства о защите конкуренции, а также правила о целевом назначении имущества ГУПов. Я думаю, что финальный вывод Суда о том, что закон о приватизации государственного и муниципального имущества предполагает заключение договора купли-продажи и с единственным участником таких торгов в случае их признания несостоявшимися в связи с отсутствием других участников торгов, является верным и заслуживающим поддержки», – считает он.
Руководитель Центра конституционного правосудия Иван Брикульский назвал важной мысль Конституционного Суда о том, что приватизация – это не какая-то бюрократическая ловушка, а инструмент рыночной экономики. «Даже удивительно читать в постановлении КС РФ формулировку о том, что институт приватизации служит целям становления и развития рыночной экономики. После стольких “но” в постановлениях КС по вопросам собственности эта позиция даже выглядит немного удивительно, но внушает сдержанный оптимизм. КС также верно подчеркнул, что приватизация не должна превращаться в схему для обхода закона или распродажи имущества по дешевке. Но это уже задача властей – следить, чтобы аукционы были прозрачными, а не перекладывать впоследствии бремя своих ошибок на человека», – полагает он.
Иван Брикульский добавил, что в постановлении остались и дискуссионные вопросы. Например, Суд воспроизводит старую позицию о том, что право на приватизацию не является конституционным правом. «Право на приватизацию можно рассматривать как конституционное право, поскольку оно вытекает из фундаментальных принципов, закрепленных в Конституции РФ. Во-первых, Конституция гарантирует право частной собственности, которое включает возможность владения, пользования и распоряжения имуществом. Приватизация – это процесс передачи государственной или муниципальной собственности в частные руки, что напрямую связано с реализацией права собственности. Право на приватизацию является производным от конституционного права частной собственности. Собственность, особенно частная, рассматривается как овеществленный труд, который влияет на юридический статус человека. Грубо говоря, приватизация как процесс передачи имущества из государственной в частную собственность реализует конституционное положение о праве каждого владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом. Во-вторых, речь идет о принципе равенства: Конституция устанавливает равенство всех перед законом и судом, а также запрещает дискриминацию по любым признакам. Право на приватизацию должно быть доступно всем гражданам на равных условиях, что соответствует принципу равноправия. Это подчеркивает его конституционную значимость», – считает эксперт.
Он добавил, что право на приватизацию обеспечивает равный доступ граждан к приобретению имущества, что способствует реализации принципа равенства в экономической сфере. «В-третьих, ст. 34 Конституции гарантирует право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности: приватизация позволяет гражданам участвовать в экономической жизни, создавать бизнес и распоряжаться ресурсами, что способствует реализации этой свободы. Право на приватизацию непосредственно связано с этим положением, так как оно позволяет гражданам приобретать имущество для последующего использования в экономических целях. Однако это тема для отдельной дискуссии. Но есть и “горький привкус” постановления КС. Это дело обнажило системную проблему – правовую неопределенность в вопросах приватизации имущества унитарных предприятий. Федерального закона, четко регулирующего такие сделки, практически нет, а местные власти вынуждены “выкручиваться”, создавая свои положения, которые потом могут быть оспорены», – заключил Иван Брикульский.
