24 июня Конституционный Суд вынес Постановление № 32-П по жалобе гражданина, осуществляющего уход за нетрудоспособными лицами, на правила расчета среднемесячного дохода для определения права на получение субсидии для оплаты жилья и коммунальных услуг.
Одиноко проживающий Владимир Кузнецов ухаживал за нетрудоспособными родственниками старше 80 лет. В центре социальной поддержки граждан ему отказали в предоставлении субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, так как посчитали, что его среднемесячный доход превышает 50 тыс. руб. Однако данные подсчеты были произведены исходя из единовременного получения им в один из месяцев расчетного периода пособия по безработице за 2020 г., взысканного в судебном порядке.
Тогда Владимир Кузнецов обратился в суд с исковым заявлением к центру социальной поддержки граждан об обязании предоставить субсидию. Удовлетворяя требования, суд отметил, что отсчет расчетного периода для предоставления субсидии начинается за полгода до даты подачи заявления о предоставлении субсидии, а значит, начисленное за шесть месяцев 2020 г. пособие по безработице, взысканное по решению суда, как полученное за пределами расчетного периода, не может учитываться в качестве дохода.
Вместе с тем апелляция, с которой согласились вышестоящие суды, отменила решение первой инстанции, указав, что доходы – как следует из Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 14 декабря 2005 г. № 761, – учитываются на дату их получения вне зависимости от периода, за который они были назначены. В связи с этим полученная заявителем по решению суда сумма денежных средств за период безработицы была признана судом полученной в месяц ее фактической выплаты, входящий в расчетный период. С учетом того, что в течение расчетного периода другой доход у заявителя отсутствовал, в качестве его дохода была учтена именно эта сумма.
Суды отметили, что ежемесячные компенсационные выплаты, предусмотренные Указом Президента РФ от 26 декабря 2006 г. № 1455 и выплачиваемые к пенсиям нетрудоспособных лиц, за которыми осуществляется уход, не могут быть учтены при исчислении среднемесячного дохода заявителя в силу действующего правового регулирования. Они не нашли оснований для суммирования компенсационных выплат и дохода, полученного по решению суда, а также учета всех этих месяцев при исчислении среднемесячного дохода заявителя как одиноко проживающего гражданина.
В жалобе в Конституционный Суд Владимир Кузнецов указал, что п. 37 Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг не соответствует Конституции РФ, поскольку лишает одиноко проживающее лицо, осуществляющее уход за нетрудоспособными гражданами, права на получение субсидии в связи с тем, что ежемесячные компенсационные выплаты не учитываются в качестве дохода лица, осуществляющего уход, а порядок определения среднемесячного дохода не позволяет исчислять его с учетом месяцев осуществления ухода, приходящихся на расчетный период.
Изучив жалобу, КС отметил, что права и свободы, закрепленные в Основном Законе, гарантируют всем категориям граждан социальную защиту, базирующуюся на принципах равенства, справедливости и соразмерности. Одной из мер социальной защиты являются субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, предоставляемые малоимущим гражданам. Законодатель вправе регулировать отношения в сфере предоставления таких субсидий с учетом конкретных социально-экономических факторов. При этом он относит к компетенции Правительства РФ установление порядка определения размера субсидий и порядка их предоставления, перечня прилагаемых к заявлению документов, условий приостановки и прекращения предоставления субсидий, порядка определения состава семьи получателя субсидии и исчисления совокупного дохода такой семьи, а также особенностей предоставления субсидий отдельным категориям граждан.
В 2003 г. Правительство РФ утвердило перечень видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи, на основании которого наряду с положениями п. 34 и 35 Правил № 761 определяются доходы, учитываемые для целей расчета среднемесячного дохода и решения вопроса о предоставлении субсидии. Как подчеркнул КС, редакция акта на момент рассмотрения дела заявителя не учитывала в качестве доходов неработающего трудоспособного гражданина компенсационные выплаты, связанные с уходом за нетрудоспособными гражданами, поскольку для усиления социальной защищенности нетрудоспособных лиц данная компенсация прибавлялась к их пенсии.
В постановлении отмечается, что сама по себе данная компенсационная выплата установлена в целях усиления социальной защищенности нетрудоспособных граждан. Соответственно, эта мера социальной защиты направлена на то, чтобы в совокупности с иными мерами социальной поддержки, предоставляемыми таким гражданам, обеспечить удовлетворение их жизненных потребностей. Данная выплата производится к пенсии лица, за которым осуществляется уход.
КС пояснил, что положение перечня в редакции, действовавшей во время рассмотрения дела заявителя, – об исключении ежемесячной компенсационной выплаты при расчете среднемесячного дохода – касалось расчета дохода нетрудоспособных граждан, за которыми осуществляется уход и к пенсии которых она выплачивается, но не дохода неработающих трудоспособных лиц, осуществляющих такой уход, как не являющихся получателями соответствующей выплаты, и к доходу которых она не могла быть отнесена. В настоящее время порядок учета доходов был уточнен, но это не привело к включению в состав дохода одиноко проживающего неработающего трудоспособного гражданина, осуществляющего уход за нетрудоспособным лицом, ежемесячных компенсационных выплат, предусмотренных Указом Президента РФ № 1455. Такое правовое регулирование, обусловленное целевым предназначением и особенностями осуществления указанных выплат, согласуется с задачами социальной политики государства и не противоречит конституционным предписаниям.
Суд указал, что по буквальному смыслу оспариваемой нормы не используются в расчете среднемесячного дохода одиноко проживающего гражданина, претендующего на получение субсидии, то есть не участвуют в определении числа-делителя, те месяцы, в которые гражданин не получал никакого дохода. Однако, как отметил Конституционный Суд, отсутствие доходов само по себе не является основанием для отказа в субсидии, если невозможность трудовой деятельности обусловлена уважительными причинами, среди которых уход за нетрудоспособными лицами.
Данный подход согласуется с признанием социальной значимости деятельности по уходу за определенными категориями нетрудоспособных граждан, которая традиционно учитывается законодателем в сфере социальной защиты, в частности, при определении периодов, засчитываемых в страховой стаж, дающий право на страховую пенсию, наравне с периодами работы или иной деятельности, за которые начислялись или уплачивались страховые взносы в Фонд пенсионного и социального страхования РФ, подчеркнуто в постановлении. Таким образом, указал КС, в случае, когда неработающий трудоспособный гражданин документально подтвердил отсутствие дохода в расчетном периоде по причине осуществления ухода за нетрудоспособными лицами, он при соблюдении иных условий предоставления субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг не лишен права на ее получение.
Вместе с тем, Суд заметил, что при получении разового дохода действующий порядок не предусматривает его распределения по всем учитываемым месяцам. Такое регулирование не придает значения тому, что гражданин не получал дохода в иные месяцы, так как занимался социально значимой деятельностью. При этом размер полученных доходов может быть таким, что деление их (их суммы) лишь на то количество месяцев, когда они были получены, приведет к формированию размера среднемесячного дохода, при котором лицо не может претендовать на получение субсидии, притом что деление этого же размера доходов с учетом времени (всех или некоторых месяцев расчетного периода), когда лицо осуществляло уход за нетрудоспособным гражданином, сформировало бы такой размер среднемесячного дохода, который давал бы основания для предоставления субсидии.
КС установил, что формальное применение п. 37 Правил № 761 может приводить к необоснованному лишению социальной поддержки одиноко проживающего неработающего трудоспособного лица, осуществляющего уход за нетрудоспособным гражданином, названным в Указе Президента РФ № 1455. Подобный подход вступал бы в противоречие с конституционными принципами равенства и справедливости, а также целями социального государства, не отвечал бы требованиям соразмерности, которые должны соблюдаться при осуществлении правового регулирования, приводил бы к отступлению от реализации конституционно значимого принципа социальной солидарности.
В силу общественного значения осуществления ухода за нетрудоспособными лицами, в связи с которым предусмотрены ежемесячные компенсационные выплаты, период такого ухода не может игнорироваться, в том числе при определении количества месяцев, учитываемых в расчетном периоде, за который исчисляется размер среднемесячного дохода одиноко проживающего неработающего трудоспособного гражданина, осуществляющего такой уход, для решения вопроса о предоставлении ему субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, указано в постановлении.
КС обратил внимание, что в отзыве полномочного представителя Правительства в Конституционном и Верховном судах РФ Михаила Барщевского указывается, что в целях совершенствования законодательства о мерах социальной поддержки осуществляется подготовка проекта постановления Правительства РФ, изменяющего в том числе положения п. 37 Правил № 761 таким образом, что все месяцы расчетного периода будут учитываться при определении размера среднемесячного дохода. «Внесение таких изменений, действительно, может позволить исключить случаи отказа в предоставлении субсидии лицу, нуждающемуся в такой мере социальной поддержки, в случаях, когда по причине получения доходов не во все месяцы расчетного периода среднемесячный доход в силу установленных в настоящее время правил его подсчета будет, по существу, искусственно увеличен», – считает КС.
Таким образом, Конституционный Суд признал оспариваемое положение не противоречащим Конституции РФ, поскольку оно предполагает для определения среднемесячного дохода в целях решения вопроса о предоставлении субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг одиноко проживающему неработающему трудоспособному гражданину, осуществляющему уход за нетрудоспособным лицом (нетрудоспособными лицами), если в одном или нескольких месяцах расчетного периода он получал доходы, учитываемые в соответствии с Правилами № 761, включение в число месяцев, на количество которых делится сумма его доходов, полученных в течение расчетного периода, наряду с месяцами получения таких доходов других месяцев расчетного периода, в которые им осуществлялся уход, обусловливающий назначение ежемесячных компенсационных выплат в соответствии с Указом Президента РФ № 1455.
КС подчеркнул, что данное истолкование не препятствует дальнейшему совершенствованию правил расчета среднемесячного дохода для определения права на получение субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг. Суд также постановил пересмотреть дело Владимира Кузнецова.
Адвокат КА «Свердловская областная гильдия адвокатов» Мария Стальнова заметила, что Постановление КС РФ, на первый взгляд, содержит противоречия, поскольку Судом установлено несоответствие при применении оспариваемой нормы конституционным принципам равенства и справедливости, а также целям социального государства, при этом данная норма признана соответствующей Конституции РФ. «Однако, на самом деле, противоречия нет, поскольку обнаружившаяся проблема является не столько проблемой формулировки нормы права, сколько проблемой правоприменения», – пояснила эксперт.
Как подчеркнула Мария Стальнова, КС указал, что лишение гражданина права на субсидию вследствие искусственного уменьшения его среднемесячного дохода исключением из расчета периода ухода за нетрудоспособным лицом происходит при формальном применении оспариваемой нормы. Однако суд, рассматривая дело, обязан выйти за рамки формы и учитывать все обстоятельства дела, определять смысл и цель норм права, подлежащих применению в деле, толковать норму права не отдельно, а в совокупности с иными нормами права. При таком подходе оспариваемая норма, на самом деле, не лишает лицо права на получение субсидии, что подробно мотивировано КС РФ, – считает она.
«При таких обстоятельствах, безусловно, не может быть признана неконституционной норма, нарушившая права гражданина по причине ненадлежащего толкования. Проблема заявителя жалобы была решена КС, поскольку им постановлена необходимость пересмотра судебных актов, принятых по его делу. Однако все же нельзя не отметить также и наличие недостатков в оспариваемой норме. Ее содержание порождает затруднения в ее правильном применении, в связи с чем уточнение ее формулировки поспособствует снятию этой проблемы», – поделилась Мария Стальнова.
Частнопрактикующий юрист Светлана Костякова считает проблему, поднятую КС, очень важной. «В соответствии с Конституцией Россия – социальное государство, и за последнее время (со стороны того же КС РФ) было сделано немало шагов в сторону укрепления и повышения эффективности мер, проводимых в рамках социальной политики на территории нашей страны, что не может не радовать. Позиция, выраженная в данном постановлении КС, является одним из таких шагов», – подчеркнула она.
Эксперт согласна с позицией Суда и полагает, что в данной ситуации действительно нельзя говорить о нарушении положений Конституции РФ. Однако оспариваемая норма содержит общие формулировки, из-за чего при разрешении в том числе и упомянутого в постановлении спора у судов нижестоящих инстанций возникают проблемы. «КС отмечая, что приведенное им истолкование не препятствует дальнейшему совершенствованию правил расчета среднемесячного дохода для определения права на получение субсидии, одновременно намекает органам власти на необходимость принятия иных нормативно-правовых актов, направленных на точечное урегулирование в том числе и вопроса, затронутого в рассматриваемом постановлении, что нельзя не поприветствовать», – резюмировала Светлана Костякова.
