Конституционный Суд вынес Определение № 946-О/2026 по жалобе администрации Твери на неконституционность подп. 6 ст. 39.5 «Случаи предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно» ЗК РФ во взаимосвязи со ст. 16 Закона об общих принципах организации местного самоуправления.
В связи с отсутствием на территории Твери предназначенных для ИЖС свободных земельных участков, пригодных для бесплатного предоставления их в собственность гражданам, имеющим троих и более детей, администрацией совместно с министерством имущественных и земельных отношений Тверской области были определены и зарегистрированы в муниципальную собственность города земельные массивы, расположенные преимущественно на территории Калининского муниципального района (ныне Калининский муниципальный округ). Из них были сформированы земельные участки для бесплатного предоставления в собственность граждан, состоящих на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях на основе закона Тверской области от 7 декабря 2011 г. № 75-ЗО «О бесплатном предоставлении гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков на территории Тверской области».
По результатам проведенной органами прокуратуры проверки было установлено, что на момент предоставления гражданам в собственность указанных участков они не были оснащены инженерной инфраструктурой; она не была введена в строй в разумный срок и после предоставления участков. В связи с этим органы прокуратуры, действуя в защиту прав и интересов граждан, обратились с административными исками в суд к администрации Твери о признании незаконным ее бездействия и об обязании обеспечить строительство объектов инженерной инфраструктуры с подведением их к границам предоставленных гражданам земельных участков.
Суды удовлетворили требования прокурора, связанные с возложением на ответчика обязанности по организации проведения работ по оснащению предоставленных участков инженерной инфраструктурой, с чем согласились вышестоящие инстанции. Во всех делах суды выявили недостаточность мер, принятых администрацией, ввиду отсутствия итогового результата. Кроме того, они сочли, что недостаток финансирования не освобождает ответчика от выполнения возложенных на него законом обязанностей.
Тогда администрация Твери обратилась с жалобой в Конституционный Суд. По мнению заявителя, подп. 6 ст. 39.5 ЗК РФ и ст. 16 Закона об общих принципах организации местного самоуправления противоречат Конституции в той мере, в какой они позволяют возлагать на органы местного самоуправления городского округа обязанность по организации и финансированию работ по оснащению предоставленных бесплатно гражданам, имеющим троих и более детей, земельных участков объектами инженерной инфраструктуры, если эти участки расположены вне территории городского округа. Заявитель добавил, что на момент обращения в КС РФ вступили в силу еще 148 подобных судебных решений по аналогичным делам.
Изучив жалобу, Конституционный Суд отказал в принятии ее к рассмотрению. Он напомнил, что Россия является социальным государством и занимается, в том числе, поддержкой семьи, материнства, отцовства и детства. К одной из защищаемых РФ категорий относятся граждане, имеющие троих и более детей. Согласно подп. 6 ст. 395 ЗК РФ предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, бесплатно в собственность гражданам, имеющим троих и более детей, осуществляется в случае и в порядке, которые установлены органами госвласти субъектов РФ. Это законоположение непосредственно связано с иными нормами Кодекса, согласно которым, в частности, предоставление отдельным категориям граждан земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность на бесплатной основе осуществляется однократно.
В связи с этим закон Тверской области «О бесплатном предоставлении гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков на территории Тверской области» устанавливает случаи и порядок бесплатного предоставления таким гражданам земельных участков на территории региона, а также предусматривает предельные размеры бесплатно предоставляемой земли. Участки предоставляются, в том числе, для ИЖС или ведения личного подсобного хозяйства семьям с детьми.
Действующее регулирование в сфере социальной поддержки граждан, имеющих троих и более детей, определяет, в частности, порядок предоставления им земельных участков в собственность бесплатно для ИЖС и предполагает создание на указанных участках необходимой инфраструктуры. В целях отбора таких земельных участков нужно учитывать, в частности, транспортную доступность, обеспеченность участков объектами инженерной инфраструктуры, потребность в строительстве объектов инженерной инфраструктуры и сроки такого строительства, расходы на подключение строящихся объектов жилищного строительства к сетям инженерно-технического обеспечения.
КС подчеркнул, что при предоставлении земельного участка в собственность гражданам бесплатно как меры соцподдержки, направленной на удовлетворение потребностей граждан в жилище, тем более многодетных семей, недопустимо возложение на них бремени несения дополнительных финансовых затрат, связанных с инфраструктурным оснащением предоставленных земельных участков, иное могло бы обесценить данную меру соцподдержки и поставить под сомнение доверие граждан к действиям государства. Именно на органах публичной власти лежит обязанность по благоустройству соответствующих территорий, чтобы участки, предназначенные для оказания господдержки семьи, были, по возможности, уже на момент их предоставления гражданам или в течение определенного разумного срока после такого предоставления снабжены необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой, от наличия которой во многом зависит реальная возможность проведения самого ИЖС, а также последующего пользования вновь возведенным жильем.
Решение вопросов благоустройства территорий, включая инфраструктурные аспекты, составляет одно из традиционных направлений реализации функций местного самоуправления, заметил Суд. При этом обеспечение земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность бесплатно, в том числе в качестве меры улучшения жилищных условий многодетных семей, инженерной инфраструктурой осуществляется органами публичной власти в соответствии с действующими нормативами градостроительного проектирования (Определение КС РФ от 31 января 2023 г. № 200-О).
В Определении КС РФ от 9 ноября 2017 г. № 2516-О сформулирована позиция, согласно которой при отсутствии на территории городского округа земельных участков, отвечающих критериям инфраструктурной пригодности для ИЖС, не исключается возможность предоставления органами местного самоуправления на основе взаимодействия с органами госвласти субъекта РФ в собственность гражданам бесплатно иных находящихся в муниципальной собственности участков, на которых создание объектов необходимой инфраструктуры в таких случаях обеспечивается региональными органами госвласти. В то же время, если имеется согласие органов местного самоуправления на принятие в муниципальную собственность из собственности субъекта РФ земельного участка для целей последующей передачи в собственность многодетным семьям, то оно влечет за собой – при отсутствии иных договоренностей между органами местного самоуправления соответствующего муниципального образования и органами государственной власти субъекта РФ – обязанность муниципалитета по обеспечению соответствующего участка необходимой инфраструктурой, поскольку параметры такого участка и цели его использования известны на момент его принятия в муниципальную собственность.
КС добавил, что создание на земельных участках, предоставляемых гражданам в собственность бесплатно, необходимой инженерной инфраструктуры реализуется за счет как полномочий органов местного самоуправления, так и полномочий органов госвласти, которые входят в единую систему публичной власти в России и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения в том числе названных задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. Необходимость изначально совместного обеспечения органами местного самоуправления и органами госвласти субъекта РФ оснащения предоставляемых гражданам земельных участков объектами инженерной инфраструктуры может дополнительно определяться нюансами распределения полномочий между ними.
Так, законом Тверской области от 20 декабря 2019 г. № 89-ЗО «О перераспределении отдельных полномочий в области градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципальных образований Тверской области и органами государственной власти Тверской области» в ведение органов государственной власти области переданы целый ряд полномочий органов местного самоуправления всех видов муниципальных образований в области градостроительной деятельности, реализация которых нужна для оснащения передаваемых гражданам участков объектами инженерной инфраструктуры. Кроме того, изначально совместное обеспечение муниципалитетами и органами госвласти субъекта РФ оснащения предоставляемых гражданам земельных участков объектами инженерной инфраструктуры необходимо тогда, когда такие участки предоставляются жителям одного муниципального образования на территории другого.
Со ссылкой на Постановление от 2 апреля 2026 г. № 20-П Суд напомнил, что в отсутствие в федеральном законодательстве общего правила относительно порядка обеспечения коммунальной и транспортной инфраструктурой земельных участков, предоставляемых многодетным семьям, на уровне субъектов РФ встречаются различные подходы к этому вопросу: обязательное предварительное создание объектов инфраструктуры и обеспечение транспортной доступности предоставляемых участков; предоставление с согласия граждан участков, не обеспеченных необходимой инфраструктурой; предоставление как обеспеченных, так и необеспеченных участков. И хотя предоставление участков, отвечающих критериям инфраструктурной обеспеченности, должно быть приоритетным способом реализации данной меры соцподдержки, не исключены ситуации, когда в силу отсутствия пригодной территории предоставление таких участков в конкретный момент невозможно. В этом случае установление на уровне субъекта РФ возможности предоставления участка с обязанностью последующего создания необходимой инфраструктуры может быть обоснованным, но лишь при наличии согласия получателей земли.
Однако в любом случае земельный участок на момент его предоставления должен быть обеспечен как минимум транспортной инфраструктурой, отсутствие которой делает невозможным – в силу труднодоступности участка – его использование, что затягивает начало ИЖС. Сказанное распространяется и на очистку участка от зеленых насаждений, если они полностью препятствуют ИЖС на участке. «При этом вне зависимости от того, какой порядок предоставления земельных участков введен в конкретном субъекте РФ, обстоятельства финансового или организационного характера, негативно влияющие на реализацию рассматриваемых полномочий органов публичной власти, не могут служить оправданием для длительного непредоставления участка или для необеспечения его необходимой инфраструктурой, если он уже был предоставлен», – подчеркнул КС.
При разрешении споров о возложении обязанностей по организации очистки от зеленых насаждений земельных участков, предоставляемых органами местного самоуправления многодетным семьям в собственность бесплатно, и созданию необходимой инженерной и транспортной инфраструктуры судам следует разрешать вопрос и об участии органов госвласти субъектов РФ в соответствующих мероприятиях, в том числе в форме софинансирования. Оспариваемые нормы не противоречат Конституции в той мере, в какой они по своему конституционно-правовому смыслу не предполагают освобождение органов государственной власти субъектов РФ от обязанностей по участию в организации очистки от зеленых насаждений земельных участков, предоставляемых органами местного самоуправления гражданам, имеющим троих и более детей, в собственность бесплатно, и созданию необходимой коммунальной и транспортной инфраструктуры как на этапе подготовки участков для предоставления таким гражданам, так и после их предоставления, в том числе от обязанности по софинансированию этих мероприятий.
Указанные правовые позиции КС РФ распространяются и на случаи исполнения органами местного самоуправления городского округа обязанностей по организации и финансированию работ по оснащению объектами инженерной инфраструктуры предоставленных бесплатно многодетным семьям земельных участков, сформированных на находящемся в собственности данного городского округа земельном участке за пределами его территории.
Такая обязанность в части, предусматривающей осуществление органами местного самоуправления городского округа необходимых мероприятий за пределами его территории, реализуется в рамках их взаимодействия с органами местного самоуправления того муниципального образования, в состав территории которого входят соответствующие земельные участки, с органами госвласти субъекта РФ, хозяйствующими и иными субъектами. При этом органы местного самоуправления городского округа выступают от имени своего муниципалитета как участника гражданского оборота самостоятельно или через подведомственные им организации, в том числе в качестве заказчика соответствующих работ. Таким образом, заметил КС, оспариваемые нормы в системе действующего регулирования с учетом сохраняющих силу правовых позиций Суда не вызывают сомнения в своей конституционности в указанном в жалобе аспекте.
Декан юридического факультета Финансового университета при Правительстве РФ Гульнара Ручкина отметил, что КС РФ подтвердил ранее сформированный подход к реализации меры соцподдержки многодетных семей в виде бесплатного предоставления земельных участков. «Ключевое значение имеет вывод о том, что предоставление земельного участка само по себе не исчерпывает обязанности публичной власти перед гражданами. Земельный участок, лишенный дорог, электроснабжения, водоснабжения и иных необходимых коммуникаций, фактически не позволяет реализовать право на индивидуальное жилищное строительство, а потому сама мера поддержки утрачивает практический смысл. Суд последовательно исходит из того, что социальные гарантии должны быть реальными и эффективными, а не формальными», – указала она.
Эксперт особо выделила несколько аспектов позиции КС. Первый заключается в указании Суда на то, что вне зависимости от того, какой порядок предоставления земельных участков введен в конкретном субъекте РФ, обстоятельства финансового или организационного характера, негативно влияющие на реализацию рассматриваемых полномочий органов публичной власти, не могут служить оправданием для длительного непредоставления участка или для необеспечения его необходимой инфраструктурой, если он уже был предоставлен.
«Второй момент касается позиции КС относительно распределения ответственности между муниципальными образованиями и субъектами РФ. Заявитель пытался обосновать невозможность исполнения возложенных обязанностей тем, что земельные участки расположены за пределами территории городского округа. Однако Суд указал, что подобные обстоятельства не освобождают органы местного самоуправления от участия в создании необходимой инфраструктуры, поскольку соответствующие полномочия реализуются в рамках единой системы публичной власти и предполагают взаимодействие муниципального и регионального уровней. КС прямо отметил, что при разрешении споров о возложении обязанностей по организации очистки от зеленых насаждений земельных участков, предоставляемых органами местного самоуправления гражданам, имеющим троих и более детей, в собственность бесплатно, и созданию необходимой инженерной и транспортной инфраструктуры судам следует разрешать вопрос и об участии органов госвласти субъектов РФ в соответствующих мероприятиях, в том числе в форме софинансирования», – заметила Гульнара Ручкина.
Она добавила, что в ином случае поддержка сводится к формальному исполнению обязательств перед многодетными семьями, когда администрация предоставляет земельный участок за пределами границ муниципального образования, при этом ссылается на якобы отсутствие средств и возможностей для приведения участка в порядок на территории субъекта РФ, т.е. некий замкнутый круг: «А такой подход противоречит смыслу и сути самой поддержки многодетных семей, тем более поддержка последних, в том числе и обеспечение предоставленных им земельных участков инфраструктурой, обозначены в поручениях Президента РФ по итогам встречи с участниками и победителями всероссийский семейных конкурсов 23 января 2024 г.».
Адвокат, доктор права НИУ ВШЭ, советник РАЕН Вячеслав Плахотнюк полагает, что основная идея определения КС РФ и упомянутой в нем практики Суда состоит в недопустимости перекладывания финансового и организационного бремени по реализации предоставленных государством льгот исключительно на муниципалитеты в условиях ограниченности их бюджетов и земельного фонда. «Выделение участка без дорог, света, воды и газа обесценивает саму суть этой меры соцподдержки. Недопустимо перекладывать бремя этих расходов и на сами семьи, это подрывает доверие граждан к действиям государства, которое является социальным. Забота о гражданах должна быть не только продекларирована, но и фактически обеспечена. Положение, когда государство декларирует помощь, а потом устраняется, ссылаясь на более слабые местные власти, недопустимо. Если уж органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления образуют единую систему публичной власти, а “вышестоящий” уровень обладает тотальным контролем, то на нем должна лежать и субсидиарная по своей сути ответственность», – заметил он.
В случае «ресурсной недостаточности» муниципалитета, по словам эксперта, регион обязан нести организационное и финансовое бремя – вплоть до законодательного обеспечения наделения муниципальных образований необходимым земельным фондом и прямого софинансирования инфраструктуры. «Эта позиция КС носит универсальный характер и обязывает суды при разрешении споров между гражданами и органами местного самоуправления по вопросам реализации государственных мер социальной поддержки привлекать органы власти субъектов РФ и при необходимости возлагать на них обязанность организационно обеспечить и профинансировать соответствующие мероприятия», – резюмировал Вячеслав Плахотнюк.
