2 ноября Верховный Суд вынес Определение № 307-ЭС24-7875 по делу № А56-131914/2022, в котором разъяснен порядок выявления нецелевого использования средств ОМС со стороны медорганизации.
В июле 2022 г. Управление Федерального казначейства по г. Санкт-Петербургу провело внеплановую выездную проверку ООО «Городские поликлиники» за 2020–2021 гг. касательно осуществления расходов бюджета территориального фонда ОМС субъекта РФ в части средств территориальной программы ОМС, источником финансового обеспечения которой являются межбюджетные трансферты из бюджета Федерального фонда ОМС и федерального бюджета.
Было установлено, что медорганизацией за счет средств ОМС заключены договоры страхования недвижимости, а также договоры об оказании услуг по предоставлению части фасадов МКД для размещения рекламных конструкций, услуг по разработке, изготовлению и монтажу таких конструкций, услуг по согласованию пакетов разрешительной документации на размещение информационных вывесок. За счет средств ОМС общество оплатило услуги по телемаркетингу, а также аренду помещения, фактически не используемого им. По результатам проверки был составлен акт и вынесено представление, обязавшие общество «Городские поликлиники» принять меры по устранению нарушений до 1 марта 2023 г., а также их причин и условий. В частности, обществу вернуть в бюджет Территориального фонда ОМС Санкт-Петербурга израсходованные средства ОМС в 13,27 млн руб., не включенные в структуру тарифа на оплату медпомощи в рамках базовой программы ОМС, а также принять меры по устранению причин и условий выявленных нарушений.
Общество оспорило предоставление УФК по Санкт-Петербургу в части возврата денежных средств в суд, который отказал в удовлетворении требований. Первая инстанция сочла, что оспариваемое представление соответствует нормам действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Суд отметил, что обществом было допущено нецелевое расходование средств ОМС, поэтому УФК действовало в рамках предоставленных ему полномочиями.
В свою очередь апелляция отменила это решение и удовлетворила требования «Городских поликлиник». Она пришла к выводу, что общество не является объектом внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля и, соответственно, УФК не вправе осуществлять в его отношении проверки. Оценив возможность финансового контроля общества как получателя средств межбюджетных трансфертов, апелляционный суд указал на отсутствие доказательств получения им таких средств. Он добавил, что оплата оказанной обществом медпомощи производилась в соответствии с условиями заключенных им договоров об оказании и оплате медпомощи по ОМС с медицинскими страховыми организациями в соответствии с нормами Закона об ОМС, что не свидетельствует о финансировании деятельности заявителя из средств межбюджетных трансфертов. Таким образом, по мнению апелляции, УФК по СПб неправомерно провело в отношении общества проверку и вынесло по ее результатам оспариваемое представление в части возврата в бюджет ТФОМС Санкт-Петербурга 13,27 млн руб., нарушающее права и законные интересы медорганизации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Впоследствии окружной суд поддержал такие выводы.
Далее Федеральное казначейство и УФК по СПб обратились в Верховный Суд с кассационными жалобами. Экономколлегия ВС РФ напомнила, что вопрос межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в спорный период 2020–2021 гг. существовал в тесной связи с внутренними и внешними экономическими и социальными факторами, повлиявшими на проведение бюджетной политики государства (в том числе в целях покрытия значительно увеличившихся расходов в сфере здравоохранения). При этом договоры о финансовом обеспечении ОМС по смыслу абз. 10 п. 1 ст. 266.1 Бюджетного кодекса являются договорами о предоставлении средств бюджета Федерального фонда ОМС.
Согласно ч. 4 ст. 6 Закона об ОМС контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования, обеспечивающих осуществление переданных в соответствии с ч. 1 этой же статьи полномочий, проводится Федеральным фондом, федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, Счетной палатой. Законодательством об ОМС предусмотрено финансирование медорганизаций, оказывающих медпомощь по программе ОМС, из федерального и территориального фондов ОМС, которые, в свою очередь, имеют одним из источников финансирования средства федерального бюджета путем заключения предусмотренных ст. 36 и 39 Закона об ОМС договоров. Договор заключается между медорганизацией, включенной в реестр медорганизаций, которые участвуют в реализации территориальной программы ОМС и которым решением соответствующей комиссии установлен объем предоставления медпомощи, оплачиваемой за счет средств ОМС, в том числе и средств федерального бюджета, и страховой медорганизацией, участвующей в реализации территориальной программы ОМС.
Таким образом, пояснил ВС, договоры об оказании и оплате медпомощи по ОМС по смыслу абз. 10 п. 1 ст. 266.1 Бюджетного кодекса являются договорами, заключенными в целях исполнения договоров о финансовом обеспечении ОМС, а общество является их исполнителем и, соответственно, объектом контроля. Судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что общество является объектом государственного финансового контроля, поэтому проведение спорной проверки не выходило за пределы полномочий управления. Правильным также является вывод этого суда о нецелевом расходовании обществом средств ОМС на оплату работ и услуг, указанных в акте проверки и оспариваемом представлении. В связи с этим Верховный Суд отменил судебные акты апелляции и кассации, оставив в силе решение первой инстанции.
Руководитель практики «Уголовно-правовая защита бизнеса» КА «Регионсервис» Владимир Агапов отметил, что основным в указанном споре стоял вопрос: относится ли медицинская организация к объектам, которые подлежат проверке подразделениями Федерального казначейства РФ. «Мотивировка суда первой инстанции и ВС РФ является убедительной и логичной. Если обратиться к абз. 10 п. 1 ст. 266.1 БК РФ, в нем речь о трех субъектах: территориальном фонде ОМС как получателе бюджетных средств; медицинской страховой компании как контрагенте по договору о предоставлении средств из соответствующего бюджета и обществе как контрагенте по договору, заключенному в целях исполнения договора о предоставлении средств из соответствующего бюджета. Все три субъекта являются объектами государственного финансового контроля», – пояснил эксперт. Он добавил, что определение ВС задает тренд на ужесточение контроля за расходованием государственных средств в сфере ОМС и юрлицам-исполнителям следует уже сейчас обратить пристальное внимание на свою финансовую дисциплину при расходовании таких денежных средств.
Адвокат, руководитель филиала МКА «Арбат» в г. Санкт-Петербурге Вера Колмакова указала: ВС обратил внимание, что организации, получающие средства ОМС, обязаны их использовать строго в соответствии с условиями договоров об оказании и оплате медпомощи, не допуская расширительного толкования расходования целевых средств. Подобные финансовые операции требуют контроля со стороны государства. «ВС подтвердил, что органы Федерального казначейства вправе проводить проверки и требовать в рамках своих полномочий возврат нецелевых расходов бюджетных средств. Рассмотренное дело подчеркивает сложности и противоречия в применении законодательства об ОМС, одновременно способствуя его более четкому пониманию и применению. Ведь если толковать расходование целевых средств слишком широко, это может привести к нарушению охраняемых общественных отношений в сфере финансово-бюджетного регулирования и дезорганизации работы бюджетной системы РФ», – считает она.
Ведущий юрист Enforce Law Company Владислав Стрелков считает, что позиция судов апелляционной и кассационной инстанций вызывает некоторое удивление. «Подобные дела рассматриваются в судах довольно часто, но доводы про отсутствие контрольных полномочий у казначейства, как правило, не заявляются. Следовательно, у сторон не возникают сомнения в том, что казначейство может контролировать расходование средств территориального фонда ОМС. Таким образом, ВС исправил странную ошибку, допущенную при рассмотрении конкретного дела. Сформулированная им позиция соответствует устоявшейся правоприменительной практике», – отметил он.
