Конституционный Суд опубликовал Определение № 481-О от 24 февраля по жалобе на ч. 3 и 6 ст. 10 Закона об основах государственного регулирования торговой деятельности и п. 25 ч. 1 ст. 15 Закона об общих принципах организации местного самоуправления. Согласно первым двум спорным нормам схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъект, а утверждение такой схемы, равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения НТО, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы. Третья норма предполагает, что содействие развитию малого и среднего предпринимательства отнесено к вопросам местного значения муниципального района.
Решением АС Астраханской области от 7 сентября 2020 г. на индивидуального предпринимателя Федора Степенова была возложена обязанность освободить принадлежащий муниципальному району земельный участок от самовольно установленного торгового павильона. Ему также было отказано в удовлетворении предъявленных к органу местного самоуправления встречных исковых требований о заключении договора на размещение на этом земельном участке нестационарного торгового объекта без проведения торгов. Суды апелляционной и кассационной инстанций оставили данное решение без изменения. Они установили, что у заявителя отсутствовали правовые основания как для использования спорного земельного участка, договор аренды которого, заключенный с отцом Федора Степенова, прекратил свое действие в 2014 г. в связи со смертью арендатора, так и для заключения договора о размещении НТО без участия в аукционе. При этом суды указали, что органы местного самоуправления вправе определять места для размещения НТО в пределах территории муниципального образования независимо от принадлежности земель, а владелец такого объекта может быть признан законным землепользователем в случае его размещения в месте, определенном местными властями.
Впоследствии Федор Степенов обратился с жалобой в Конституционный Суд на ч. 3 и 6 ст. 10 Закона об основах государственного регулирования торговой деятельности и п. 25 ч. 1 ст. 15 Закона об общих принципах организации местного самоуправления. По мнению заявителя, оспариваемые законоположения по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, не соответствуют Конституции, поскольку предоставляют органам местного самоуправления полномочия на решение вопросов размещения НТО без учета преимущественного права на их размещение в соответствующих местах для лиц, использовавших такие объекты до утверждения схемы размещения НТО.
Отказывая в принятии жалобы к рассмотрению, КС напомнил, что осуществление местной администрацией отнесенных уставом муниципального образования к ее ведению полномочий на решение вопросов местного значения должно обеспечивать реализацию интересов местного сообщества при решении вопросов местного значения, развитие муниципального образования, в том числе расширение сферы услуг, и не может носить произвольный характер.
Конституционный Суд указал, что для обеспечения единства экономического пространства в РФ, развития торговой деятельности в целях удовлетворения потребностей отраслей экономики в произведенной продукции, обеспечения доступности товаров для населения, формирования конкурентной среды, поддержки российских производителей товаров, обеспечения соблюдения прав и законных интересов юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих торговую деятельность, был принят Закон об основах государственного регулирования торговой деятельности. Его ст. 10 предусматривает особенности размещения НТО, в силу которых, в частности, их размещение на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения НТО с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.
Суд напомнил, что схема размещения НТО разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ. Утверждение данной схемы, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения НТО, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.
Положение ч. 6 ст. 10 Закона направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса. Оно нацелено также на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения НТО, сокращения сферы торговых услуг. КС подчеркнул, что реализация данного законоположения должна основываться на требовании согласованного осуществления конституционных ценностей, включая ценности, связанные с гарантированием свободы экономической деятельности и поддержкой конкуренции, с одной стороны, и признанием и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий – с другой.
КС напомнил свою ранее выраженную позицию о том, что это законоположение не может рассматриваться как исключающее необходимость достижения в каждом конкретном случае при утверждении (изменении) схемы размещения НТО баланса интересов местного сообщества в целом и соответствующих хозяйствующих субъектов с учетом особенностей конкретного муниципального образования. При этом он пояснил, что органы местного самоуправления, действуя в пределах своих полномочий, могут решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства (определения от 29 января 2015 г. № 225-О; от 6 декабря 2018 г. № 3111-О и от 28 декабря 2021 г. № 2979-О). С приведенными конституционным гарантиями, нормативными требованиями, а также целями обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли не согласуется самовольное размещение субъектами предпринимательской деятельности НТО на территории муниципального образования, а потому органы местного самоуправления при утверждении схемы размещения таких объектов, равно как и при внесении в нее изменений, не связаны результатами таких неправомерных действий.
Таким образом, Конституционный Суд заключил, что оспариваемые заявителем положения не предполагают принятия произвольных решений при решении вопроса о размещении нестационарных торговых объектов и не могут расцениваться как нарушающие какие-либо конституционные права заявителя в указанном в жалобе аспекте в его конкретном деле. Суд отметил, что в рассматриваемом деле судами было установлено, что заявитель не обладал правом размещения торгового павильона на муниципальном земельном участке до утверждения органом местного самоуправления схемы размещения НТО.
Комментируя определение, адвокат МГКА «Горбачёв и партнеры» Анастасия Иванова подчеркнула, что вопрос размещения НТО довольно актуальный. Она отметила, что зачастую споры возникают либо в части оформления прав на землю, на которой предполагается размещение или уже размещается НТО, либо в части исключения территорий, на которых они расположены в связи с утверждением муниципальными образованиями схем размещения таких объектов (или внесения в них изменений).
По мнению адвоката, в рассматриваемом КС РФ деле спор, по сути, был больше связан не столько с проблемами размещения НТО, сколько с нарушениями прав собственника в связи с незаконным занятием принадлежащего ему земельного участка чужим имуществом – нестационарным торговым объектом. Анастасия Иванова пояснила, что такой вывод следует из того, что именно органы местного самоуправления вправе определять места для размещения таких объектов в пределах конкретного муниципального образования, независимо от принадлежности земель. При этом владелец НТО может быть признан законным землепользователем только в случае размещения в месте, определенном органом местного самоуправления. «Поскольку из обстоятельств дела стало известно, что спорный объект размещен в соответствии со схемой размещения НТО, утвержденной на местном уровне, однако правоотношения на земельный участок для размещения НТО должным образом оформлены не были, думается, именно поэтому дело и нашло свое логическое завершение», – считает адвокат.
Между тем Анастасия Иванова отметила, что несмотря на иную суть спора КС РФ напомнил о своих ранее принятых определениях, где высказывалась позиция о том, что наделение муниципалитетов правом определять схемы размещения объектов торговли с учетом их нестационарного характера направлено на соблюдение баланса интересов как потребителей (с целью получения необходимых товаров), так и владельцев НТО (с целью сохранения стабильного экономического положения). Таким образом, адвокат резюмировала, что КС РФ повторно акцентировал внимание на возможности размещения НТО при наличии одновременно двух условий: 1) включения органом местного самоуправления территории в схему размещения НТО, 2) факта оформления прав на землю, на которой размещается или планируется к размещению объект НТО.
Руководитель арбитражной практики Коллегии адвокатов «ТАКТИК ПРО», адвокат Александр Данилов указал, что поставленная заявителем проблема реализации органами местного самоуправления полномочий на решение вопросов размещения НТО с учетом толкования КС РФ положений ст. 10 Закона об основах государственного регулирования торговой деятельности имеет место быть, но в большей степени на теоретическом уровне. «На практике конфликты между хозяйствующими субъектами и органами местного самоуправления, заканчивающиеся в пользу последних, возникают в тех случаях, когда на дату утверждения схемы размещения НТО (внесения в такую схему изменений) договор аренды земельного участка с хозяйствующим субъектом прекращен либо после такой даты договор не был продлен из-за бездействия хозяйствующего субъекта (т.е. арендные отношения также прекратились, но уже после утверждения схемы размещения)», – поделился адвокат.
Александр Данилов отметил: в деле заявителя было установлено, что на дату утверждения схемы расположения НТО объект заявителя располагался на земельном участке незаконно (договор аренды с его отцом был прекращен в 2014 г. ввиду его смерти в соответствии с условиями такого договора), в связи с чем орган местного самоуправления учитывал такой объект как прекращенный. При утверждении схемы также было принято положение, что хозяйствующие субъекты, объекты которых исключены, но при действующем договоре аренды, все равно имели право на заключение договора аренды на новый срок без проведения конкурса, пояснил эксперт.
Он подчеркнул, что в судебной практике в случае исключения действующих объектов на основании еще не прекращенных договоров аренды и при этом лишения их права осуществлять деятельность в дальнейшем действия органов местного самоуправления признаются незаконными в силу оспариваемого заявителем законоположения. «Таким образом, позиция о том, что публичные интересы в исключительных случаях могут превалировать над частными интересами, мною поддерживается, сам факт передачи органам местного самоуправления оценочных полномочий не означает нарушение прав, так как права хозяйствующих субъектов все равно соблюдаются на основе ч. 6 ст. 10 Закона об основах государственного регулирования торговой деятельности, в том числе защищаются контролирующими и судебными органами при проверке баланса публичных и частных интересов», – заключил Александр Данилов.
